發揮專業人員建言資政的獨特作用

——以銀行法務為《廣告活動法》修訂建言獻策為例

有為政府和公民參與是居民社會的一體兩面。澳門特別行政區正在檢討現行第7/89/M《廣告活動法》，透過公眾諮詢收集修訂要點，以滿足社會發展的需要。各界也積極透過書面和諮詢會發表意見。眾說紛紜意見中，如何達到政策和民意的契合？本文以銀行法務視角提供一個分析場景，提倡專業人士應在建言資政發揮獨特作用，希望引發各界關注和思考。

一、有為政府

形形色色廣告滲透了我們的生活方方面面，對刺激消費、促進經濟活動，產生了積極作用。但廣告審批程序繁瑣，每每令業界需要衝破障礙，才能將創意非凡的廣告呈現給廣大客戶，幫助商家招攬更多生意。當局為了申請人減負，擬通過修法令廣告投放更貼近社會所需。以金融業為例，修法幅度不大，僅將貸款活動引入廣告法禁止性規範之中，又同時維持適用金融法而規範廣告投放。另一與金融法重合之處是廣告法擬將失實和誤導主要情況列舉，既有的金融法亦已將含不真實、虛假或引人誤解的金融資訊或資料的廣告或推廣活動列為違法廣告。

二、公民參與

面對政府拋出的橄欖枝，居民該如何反應呢？廣告公司以策劃和製作廣告為事業，固然歡迎政府拆牆鬆綁，降低營運成本，接洽更多業務。社團因應其類型和界別也紛紛建言獻策。從直觀理解，金融業面對幅度不大的修法更應大力支持，所能給出的分析可以有兩點：一是當貸款廣告同時受《廣告活動法》與《金融體系法律制度》規範下，廣告被《廣告活動法》明令禁止，但《金融體系法律制度》不禁止，可以按特別法優於一般法的法律適用原則判斷不實質對廣告發佈產生影響。二是對比新舊法的文本，廣告法與金融法的差別在於“虛假”卻並未在前者有所規範，金融監管當局需要行政權執法時對此解釋，廣告法修法是可以考慮納入一般法的規範之中。

三、專業力量

銀行法務人員日常負責政策和法律研究，明知修法影響甚微，何以仍需認真分析呢？若從廣告法的夾角換轉到金融消費者保護的廣角，複雜和高風險金融產品及服務對廣告活動的要求更高，對銀行法務履職要求也更高。目前第9/2021號法律《消費者保護法》第二條第四款將涉及有價證券的金融服務或因應金融市場波動而訂定價格的商品及服務的金融服務排除在該法的適用範圍內。第13/2023號法律《金融體系法律制度》第十六條第三款規定了“澳門金融管理局可對金融機構的廣告宣傳的方式及內容訂定特定規則”，但目前當局並無訂立專門的規範，而是透過《提供及分銷金融產品指引》第十六條等指引就誠實和披露作出原則性規範。與此同時，《投資基金法》剛頒佈，《證券法》正在訂定，預期金融業務將日趨多元化。但就法律體系而言，金融消費者教育未成體系。對比法律現況和發展趨勢，可見銀行法務必須認真看待修法一事，避免法律與實務差距進一步擴大。

四、全景管理

事實上，不限於金融業，各界支持政府施政應是全景的，不能為諮詢而諮詢。“修法諮詢”僅是銀行法務全景管理“十步走”的前三步：第一、由負責政策、法律和合規部專項專人跟蹤修法的消息；第二、由行業協會參與公開諮詢會的社團專場，面對面向官員和職務主管提問和建言；第三、結合提問結果代表行業提交業界意見。

接下來需走完尚有後六步：第四、持續觀察諮詢文本匯總報告，對比業界意見與政府採納情況；第五、當金融監管主管部門透過行業協會收集法律草案意見時，從行業發展的角度提交個別意見；第六、由行業協會的專門委員會就匯總意見進行技術性分析，提請報送金融監管部門轉負責部門分析；第七、在立法會公告立法草案後，跟蹤立法會專責審議法案的委員會歷次討論情況及相關新聞發佈，閱覽委員會出具的意見書，對比業界意見和立法取態的異同；第八、視乎情況線上觀看立法會就議案的現場直播，跨界了解各界別議員和金融界別議員議論內容，具體有否影響到需要修訂議案行文；第九、在法律出台後，安排法律崗位人員學習，也為對應職能部門佈置法律和制度對標情況，實現外規內化；第十、就法律對業務的具體適用提供銀行法務管理意見。由此，前期參與對後續落實影響並非一時。

五、民心相通

廣告法是眾多修法諮詢的一個項目，各大社團為政府積極建言獻策。銀行法務人員透過行業社團發表意見，也可以透過修法諮詢、外規內化、從內而外的管理措施為本機構落實法律法規和管理好法律風險。長遠而言，因應政策取向、區域融合及內外圍環境變化，提議各界應當認準自身角色和定位，尤其發揮專業人員在建言資政的獨特作用。在修法諮詢、立法和執法過程中，明確提出本界別、本專業獨特見解和建言，避免人工智能不當地建言或替代人類對公義的追求。當各界能持續關注行業諮詢、立法和行政權力運行機制，參與公共政策論證，提高法律技術含量，相信達到官民合力和民心相通的效果。

澳門學者同盟常務理事 何樂心