關於《樓宇及場地防火安全的法律制度》的立法意見及建議

一、修改及完善防火安全法律是社會發展的必然要求

一九九五年六月九日，自《防火安全規章》（經第24/95/M號法令核准）頒佈實施至今已逾25載，從歷史發展的觀點看，法令在施行中對本地的樓宇及場地的防火安全作出了不可磨滅的貢獻，發揮了一定積極的作用。然而，隨着社會的不斷發展，城市的現代化，建築物的高度和密度、結構設計及規劃佈局皆發生了根本性的變化，原有的《防火安全規章》漸現規範缺位、監管乏力等弊端，明顯已無法適應澳門社會的發展要求。

鑒於此，修法的呼聲日益高漲。為順應社會的訴求，特區政府於二○二○年把多年來一直由工務範疇負責草擬的《樓宇及場地防火安全的法律制度》草案文本，轉交予保安範疇負責跟進立法程序，並於同年底向立法會提案，法律草案於十二月十九日經立法會全體會議一般性討論及表決通過，正式啟動立法程式，法案隨後分配給第二常設委員會，由其負責細則性審議，並向社會作出為期四十五天的諮詢。.

二、立法須遵循民主性原則

“民主性原則”其實質是“居民的參與”，即立法活動應當有居民的參與，無論在法律起草階段，還是在審議階段都應當聽取不同界別及廣大居民的意見，收集、分析及綜合不同建議，凝聚共識。法律是居民共同意志的體現。換言之，它既要體現多數人的意志，也應體現少數的意志，科學、合理地平衡各方的利益，少數人的利益也應得到尊重和照顧。這不僅是現代立法的民主性原則的要求，也是科學性原則的要求（包含合理性原則的要求）。

然而，政府在本法律文本的起草過程中，諮詢的對象及接觸社團範圍過窄，且被諮詢的對象主要是技術方面的專業團體，對於肩負分層建築物實際管理事務的物業管理團體或企業則沒有系統性諮詢過。

對於政府在起草《樓宇及場地防火安全的法律制度》法律文本前沒有主動向物業管理業商會和不動產管理專業技術人員協會諮詢的做法，我們深表遺憾及費解。理由有二：第一，《樓宇及場地防火安全的法律制度》公佈實施與物業管理公司的具體工作及權益息息相關，防火安全責任人中也包含物業管理公司。物業管理業界是執行新法的重要主體之一，也是新法規範乃至處罰的對象之一。第二，物業管理公司的日常管理事務與防火安全密不可分，對防火安全體會甚深，具有實務經驗，深知防火安全的重要性。他們反映的意見對立法工作百利而無一害，若政府的法律草案文本能滲入物業管理業界的關切，融進業界的聲音，必能對立法起到“兼聽則明”之效用，法案就能兼顧及平衡受本法規範的每一個主體的權利和義務，法律的品質將獲得保證，最終有利於本法的執行和遵守，提升防火機制標準。

三、物業管理業界有關法案的意見及建議

目前，《樓宇及場地防火安全的法律制度》法案已進入立法程序，並按既定的流程推進，雖然業界的聲音在政府起草過程中只有小部分被政府聽到，但是為了維護業界的正當權益，在法案成為正式法律之前，我們將會竭盡所能為業界發聲。並慶幸法案尚未通過，冀政府能認真考慮業界的意見和建議，為此，我們迅速召集業界會面，共同研究分析法案文本，收集業界最為關注的事項，從速撰寫書面意見及建議，並交予有關部門，以反映業界的關切。

經對法案文本研究、分析後，收集到業界反應較為強烈的意見有如下若干方面：

1.維持樓宇或場所安全條件的責任須進一步釐清

雖然《法案》文本第11條第1款明確樓宇或場地的所有人（俗稱“業主”）有責任（義務）維持其所擁有的樓宇或場地的防火安全條件，並在第2款中進一步明確不同用途的樓宇或場地的不同主體如承租人、用益權人或其他佔有人或持有人、分層建築物共同部分的管理機關（俗稱“管理委員會”）或管理企業主（俗稱“物業管理公司”）皆有責任（義務）維持樓宇或場所的安全條件；但是，對於管理機關或管理企業主有責任（義務）維持樓宇或場所的安全條件的條文表述，使用“或”一詞，讓人有點疑惑。我們希望當局能進一步釐清，兩個責任主體負的責任是否有先後之分？抑或是“連帶責任”？

再者，在現實中存在同一幢分層建築物在設定憑證中設有幾個功能，如居住、商業、政府辦公、公共停車場等功能，並且所有人、用益權人分屬不同主體，共同地方管理也屬不同的管理機關或管理企業主，但是防火安全設施、設備卻無法分割。在此情況下，如何界定維持防火安全的責任人？一旦防火安全發生事故，責任誰屬？

又再，澳門目前的分層建築物的樓齡長短不一，防火安全設施及設備也會出現新舊不一、品牌、品質及安全性也可能存在各異，因此在確認防火安全條件和標準方面不可能一刀切，而應當採取科學方法，區別對待。

最後，目前仍然存在一些分層建築物沒有成功召集分層所有人大會，並選出管理機關行使管理職權，但是基於歷史原因，已有管理企業對其共同部分行使無因管理。針對此類情形，又如何界定防火安全的責任以及維持防火安全條件的責任？要知道，由於沒有管理機關，管理企業很難有效、順利地開展共同部分的管理，連管理費都收不足。在入不敷支的情況下，又如何有足夠的費用來持續負擔維修、保養防火安全的設施、設備？這是現實的難題。

2.“防火安全責任人”職位的設置是理論上的理想化，但現實中困難重重。

(1)《法案》第13條第2款規定，樓宇的所有人、管理機關或管理企業應確保聘用及維持一名防火安全負責人持續提供服務。替代第11條所指責任人，以確保履行第12條第1款、第2款（一）項及第3款規定的義務。

按以上法案要求，“應確保聘用及維持一名防火安全負責人持續提供服務。”防火安全負責人雖然可以由管理員兼任職務。若違反《法案》責任和義務，防火安全負責人會被罰款，甚至負上法律責任，相信管理員都不願意兼任這個職位。如大廈出現上述情況，大廈需額外聘用及維持一名防火安全負責人持續提供服務。這樣將大大增加了大廈營運成本支出，廣大市民是否能夠承擔一名24小時365日防火安全負責人服務的費用，尤其是一些只有幾十個單位的大廈，立法前有否深思這個問題？為此建議防火安全負責人不設罰款及法律責任。若果違反一定的次數或嚴重的責任，將會被停止防火安全負責人的職務一定的期限，視乎過錯的嚴重性，甚至永久停止。此舉管理員或許願意兼任防火安全負責人的職務。並考慮更改“防火安全負責人”為“防火安全檢視員”較為合適。

(2)條文的內容清晰地傳達一個資訊，防火安全負責人之職務須具備法定的專業資格（即應完成經消防局認證的防火安全培訓）。如此要求不僅提高了入職的門檻，也增加物業管理企業的薪金支出，加重了企業的營運成本，使本來已是微利的收益更是雪上加霜。另外，在聘請防火安全負責任人這一問題上，也須明確樓宇的所有人、管理機關或管理企業三方的責任，應由誰先負起此責任？還是等量齊觀？

3.設合理的過渡期，為業界創造執法條件。

(1)設置防火安全負責人之職位是法律強制性的規定，然而，符合條件擔任此職務的人士不可能在新法生效之時即可滿足管理企業的職位需求。再說，消防局培訓出足夠的防火安全負責人也需耗費一定時間。因此，我們建議新法須設置足夠的過渡期，給予足夠的時間予消防局，以便培訓出足夠的防火安全負責人。過渡期宜以80%至90%的從業人員已完成培訓課程並獲得防火安全負責人的資格為原則。

(2)法律實施前，原大廈管理服務合約裡未有包含提供防火安全負責人此項服務。為履行新法的義務，須增加此項服務，自然也就增加大廈管理的營運成本。此部分成本也須由分層建築物所有人（業主）分擔，因此須由分層建築物所有人大會議決才能增加此部分的收費和開支。然而，每幢大廈當年的預算已早於二月份前送交給房屋局，因此必須召集分層建築物所有人大會的特別會議才能議決。再說，召集分層建築物所有人大會必須嚴格依照法定程序進行，需時較長，因此不可能一蹴而就。為此，我們建議新法須設過渡期，並於生效後經過一定期間才開始強制管理企業主履行相關的法定義務。

(3)法案文本第68條要求在三年內更新分層建築物規章，但是在實質操作上會遇到種種客觀的難題，原因有：其一，據了解，許有居住用途的大廈雖然已經成立管理委員會，但仍沒有制定分層建築物規章；其二，即使已制定分層建築物規章，但要修改分層建築物規章，必須獲得足夠的支持票才能修改。根據第14/2017號法律《分層建築物共同部分管理法律制度》第22條第5款及29條第3款的有關規定，修改分層建築物規章須獲得出席會議的人士所佔分層建築物總值50%的支持票數，決議才有效。

(4)對於法案第十五條中規定合資格企業應履行的義務，表述：如消防局未在說明理由的情況下另行訂定期間，須至少每十二個月檢查和保養由法規規定的防火安全系統一次。

目前業界普遍實行每季由合資格企業保養一次大廈消防系統，因此建議法案的要求應不低於每三個月檢測保養一次大廈防火安全系統。 （上）

澳門物業管理業商會

澳門不動產管理專業技術人員協會