打破跨境養老人才壁壘 促琴澳融合高質量發展
隨着“十五五”規劃的深入實施，琴澳一體化發展進入新階段，跨境養老作為其中的重要民生議題，需求日益凸顯。澳門作為全球人口密度最高、老齡化速度最快的地區之一，其養老服務體系正面臨前所未有的壓力。截至二○二四年十二月三十一日，澳門65歲及以上老年人口佔14.6%，養老床位與護理人員的供需失衡問題愈發嚴峻。橫琴粵澳深度合作區為承接澳門養老需求提供了前所未有的空間與政策機遇。
然而，許多澳門長者家庭即使在合作區的“澳門新街坊”等項目購置了房產，卻因長期依賴語言文化相通的澳門本地或外籍家政護理人員，這些人員無法陪同前往，進而陷入進退兩難的境地。許多澳門居民反映，他們在澳門聘請的菲籍、印尼籍家政人員因內地就業政策限制無法陪同進入橫琴提供服務。對於內地護理人員，澳門長者則普遍存在語言溝通、服務理念、生活習慣等方面的“信任鴻溝”。這種因人才無法自由流動而產生的服務隔閡，已成為澳門居民，尤其是失能、半失能長者遷居橫琴養老的主要障礙。
一、存在問題：養老人才跨境流動
的實踐難點
（一）政策法規存在“玻璃門”，人才流動准入不准營。琴澳跨境養老的人才壁壘首先表現為制度性障礙，儘管政策層面宣導琴澳融合，但實際操作仍沿用傳統的出入境管理和就業管理模式，缺乏針對深度合作區的差別化制度創新。結果造成大量具有服務意願和能力的人才無法進入市場，護理服務供給出現空缺，澳門長者在橫琴養老的安全感和信任度隨之下降。一是職業資格互認機制存在缺失。合作區正在推行的“一試三證”項目涵蓋養老護理員證書，然而護理人員仍需重新參加考試。這主要是因為兩地在養老護理人員的資質認證標準、評價體系、考核要求等方面缺乏有效對接，尚未搭建起雙向認證的便捷通道。在澳門擁有多年專業服務經驗且深受長者信賴的護理人員，由於年齡、文化水平等因素，通常較難應對新考試，進而無法在橫琴合法執業。二是從業身份合法化面臨困難。澳門本地護理人員以及澳門居民長期僱用的菲籍、印尼籍等外籍家政護理人員，難以取得在合作區合法工作的簽證或就業許可。現有政策框架主要針對高層次人才和緊缺專業人才設置引進管道，未針對養老護理這類“民生急需型”服務人才制訂特殊政策。許多澳門長者反映，他們在澳門聘請的家政人員因內地就業政策限制，無法陪同進入橫琴提供服務，這成了長者遷居橫琴的重大顧慮。三是勞動權益保障不足。跨境從業人員的社會保險、醫療保障及勞動權益保護等問題，在琴澳兩地現有法律體系下存在衝突與空白。護理人員擔憂跨境工作後將失去原有保障，且無法在新工作地獲得相應權益，從而面臨個人保障缺失、從業風險增大的問題。這種“兩不靠”的困境，導致即使政策有所放寬，具備服務意願與能力的護理人員也難以堅定跨境從業的信心。
（二）服務標準形成“軟隔閡”，兩地對接不對軌。一是培訓體系呈現“雙軌制”。內地與澳門在養老護理人員的培訓課程設置、技能標準及考核評估等方面存在顯著差異。內地養老護理培訓更側重於基礎生活照料與規範化操作，澳門則更注重國際化護理理念、多語言服務能力及人文關懷等軟技能。這種培訓體系的不對接，導致即使內地護理人員具備相應資質，在為澳門長者提供服務時仍難以滿足其習慣與需求。二是服務理念存在“文化差異”。基於不同的社會文化背景和生活方式，琴澳兩地在養老服務的細節處理、隱私保護、情感溝通等非技術性服務方面存在理解差異。澳門長者習慣的服務模式強調個性化關懷與個人空間，內地護理服務則相對更注重規範化與集體化管理。這種服務理念的錯位，導致澳門長者對內地服務模式難以適應，在語言溝通、生活習慣等方面普遍存在信任隔閡。三是評價與監管體系各自獨立。琴澳兩地對養老服務機構和從業人員的監管評估體系各自運行，缺乏統一的質量控制標準與投訴處理機制。服務質量評價標準的不統一，導致澳門長者及其家屬對橫琴養老機構的服務水平心存疑慮，難以建立充分信任。同時，跨境服務質量追溯與糾紛處理機制的缺失，也增加了服務風險。
（三）人才出現結構性短缺，市場配置失衡。一是薪酬待遇缺乏吸引力。澳門養老護理行業整體薪酬水平顯著高於內地，且社會保障體系健全，在兩地待遇尚未平衡的情況下，橫琴難以吸引高水平人才跨境就業。內地護理人員雖在成本方面具有優勢，但在語言文化、服務習慣等方面難以滿足澳門長者的需求，造成了“高端人才進不來、普通人才不適用”的困境。二是職業發展空間受限。由於從業身份和資格認證在兩地未獲互認，澳門護理人員在合作區缺乏明確的職業發展路徑和晉升空間。跨境從業難以納入正常的職業生涯規劃，既無法獲得內地相關職稱評定和技能等級提升的機會，也可能影響其在澳門的職業資歷積累。這種職業發展斷層，導致養老護理人才難以組建長期穩定的跨境服務團隊，人員流動性大且穩定性差。三是供需結構嚴重錯配。一方面，澳門長者對具備“鄉音”優勢、熟悉澳門生活習慣的高質量護理服務存在巨大剛性需求；另一方面，具備語言文化優勢的澳門本地護理人員及長期服務澳門家庭的資深外籍家政人員無法進入橫琴市場，導致高端化、個性化養老服務市場出現結構性短缺。市場失衡將導致合作區養老服務質量長期處於低水平，難以滿足居民對高質量養老生活的需求。
二、政策建議：政策突破與合作區
示範路徑
（一）建立“白名單”互認機制，破解“資格壁壘”。一是實施分級分類認證。針對不同類型護理人員（如專業護士、普通護理員、家政人員）和不同服務物件（如自理、半失能、失能長者），制訂清晰、對等的認證標準。對於已在澳門取得合法執業資格且具備一定服務年限經驗的專業人員，經簡易評估或補充培訓後，可直接納入“白名單”。二是簡化入境從業手續。凡進入“白名單”的人員，可申請合作區簽發的“跨境養老服務”專屬工作簽證，享受更為便捷的出入境及從業政策。此舉旨在將管理模式從身份限制轉向資格認可，實現“澳門人、澳門外僱、內地人”在琴澳養老服務市場中的平等參與。三是動態管理與評估。構建年度審核與動態調整機制，確保“白名單”人員的服務質量與專業水平持續提升，同時根據市場需求及政策實施效果，逐步擴大互認範圍與清單規模。
（二）設立琴澳養老服務人員特別計劃，疏通“流動堵點”。一是推行“一人一策”的陪伴准入政策。允許“澳門新街坊”的澳門籍業主，特別是持有澳門殘疾評鑒證明或經評估為中度、重度依賴的長者，為其在澳門合法聘請的家政護理人員（不限國籍）申辦“陪伴照顧”類特殊工作許可，以便這些護理人員能隨僱主進入合作區，提供一對一的居家養老服務。二是採取“機構先行”的整體引進策略。鼓勵並支援澳門的優質養老服務機構以“團隊”形式整體進駐合作區，為核心管理及護理團隊提供全方位的人員跨境從業便利化支援。這不僅能快速引入成熟的管理體系和服務標準，也能形成規模效應和品牌示範效應。三是探索建立跨境社保銜接試點機制。在特別計劃區域內，探索構建可攜帶、可轉移的跨境養老金與醫療保險繳納及結算體系，以消除跨境從業人員的後顧之憂，穩定人才隊伍。
（三）共建灣區養老服務標準，彌合“軟性鴻溝”。一是實施統一培訓認證。合作開發並推廣一套適用於養老護理員、康復師、社工等多崗位的、雙向認可的培訓課程與認證體系。課程內容應融合國際先進理念與中華傳統孝道文化，尤其需重點關注粵語溝通、澳門生活習慣等本土化元素培訓。二是統一服務規範。制訂並推行一套涵蓋生活照料、康復護理、精神慰藉、應急處置等全流程的養老服務操作標準。通過標準化服務流程，確保無論內地還是澳門的服務人員提供服務，均能達到同等質量水平。三是構建聯合監管與評價平台。搭建跨區域養老服務質量監控、信息披露與信用評級平台，針對納入琴澳合作體系的養老機構及服務人員，開展統一績效評估與信用管理，作為服務定價、政府補貼及“
白名單”資格認定的重要依據，構建市場化的優勝劣汰機制。 （琴澳跨境養老 · 四）
中西創新學院助理校長
澳門高等教育發展促進會宣傳部長
黃 華
