澳門碳立法的思考
一、碳立法是當代世界立法的重要趨勢
為應對全球氣候變化和實現碳中和，世界主要經濟體紛紛就氣候和綠色增長立法，發展碳交易市場，引入碳定價機制。目前，歐盟、英國、德國、法國、芬蘭、丹麥、瑞士、韓國、日本、菲律賓、新西蘭、墨西哥、南非、葡萄牙等近60個國家或地區制定了應對氣候變化或低碳發展相關法律。有代表性的立法如下：
1.日 本
一九九八年日本制訂的《地球溫暖化對策推進法》是世界上最早應對全球氣候變化的法律之一。二○一二年日本正式引入“全球變暖對策稅”。二○二○年底日本政府發佈“綠色增長戰略”，着力在海上風力發電、電動動車、氫能、航運業、航空業、住宅建築等14個重點領域推進溫室氣體減排。二○二一年五月修訂後的《地球溫暖化對策推進法》，以立法的形式明確了日本政府提出的到二○五○年實現碳中和的目標。二○二五年二月日本修訂《促進綠色轉型法》，要求每年排放10萬噸二氧化碳以上的公司強制參與該國碳交易體系。
2.英 國
二○○一年英國就開始徵收氣候變化稅，二○○二年英國建立起世界上第一個國家碳排放交易機制。二○○三年英國發佈能源白皮書《我們能源的未來：創建低碳經濟》。二○○八年英國通過《氣候變化法》，規定英國二○五○年碳排放總量在一九九○年基礎上減少80%，成為世界上首個將溫室氣體減排目標寫進法律的國家。該法還規定了碳預算、碳貿易體系等內容，以及成立專門應對氣候變化機構的氣候變化委員會。二○○九年英國通過《低碳轉換計劃》。二○一九年新修訂的《氣候變化法案》正式確立英國到二○五○年實現溫室氣體淨零排放的目標。
3.歐 盟
從二○○○年到二○○八年，歐盟就可再生能源、生物柴油、能源稅收、電力市場自由化、溫室氣體排放交易等方面頒佈了一系列指令。二○○九年十一月歐盟通過“能源氣候一攬子計劃”，包括“歐盟排放權交易機制修正案”、“歐盟成員國配套措施任務分配的決定”、“碳捕捉與封存的法律框架”、“可再生能源指令”、“汽車二氧化碳排放法”和“燃料質量指令”六個法規。二○二一年六月歐盟通過《歐洲氣候法案》，將二○五○年實現碳中和的承諾升格為具有法律約束力的義務，並設定階段性減排目標：到二○三○年溫室氣體淨排放量較一九九○年至少減少55%，到二○五○年實現全歐盟碳中和，自二○二三年起每五年評估減排進展，並推動能源轉型與氫能等低碳技術研發。二○二五年七月歐盟公佈《修訂<歐洲氣候法>以建立實現氣候中和的框架》，提出歐盟到二○四○年溫室氣體淨排放量比一九九○年減少90%的目標。
4.韓 國
二○○八年八月韓國就將低碳、綠色作為國家新的發展方向。二○一○年韓國頒佈《低碳綠色增長基本法》，規定二○二○年韓國溫室氣體排放相對“趨勢照常場景”降低30%，並提出引入“總量控制與交易”的碳排放交易體系，利用市場機制實現國家溫室氣體減排目標。二○一二年韓國頒佈《溫室氣體排放配額分配及交易法實施法令》，對排放配額分配、溫室氣體排放數據的真實性、交易二級市場監管問題、被監管企業正當權益保護、違法行為的法律責任等方面作出詳細規定。二○一三年韓國頒佈《碳匯管理和改進法》。二○一五年一月，韓國正式啟動碳排放交易體系。
5.美 國
美國加州二○○六年就通過《加利福尼亞州全球變暖解決方案法案》。但美國聯邦政府在應對全球氣候變化上出現了搖擺不定的態度，美國聯邦和絕大多數的州均沒有制訂專門的應對氣候變化法。二○二○年十一月美國總統特朗普宣佈美國退出應對全球氣候變化的《巴黎協定》。二○二一年拜登就任總統當日，宣佈美國重新加入該協定。二○二二年八月拜登簽署《通脹削減法案》，計劃投資3,690億美元用於氣候變化和能源安全領域，通過降低能源成本對抗通脹，並使美國向減少溫室氣體排放的目標邁進。二○二五年一月二十日特朗普重返白宮，宣佈美國再次退出《巴黎協定》，二○二六年一月廿七日生效。特朗普還宣佈“國家能源緊急狀態”，“釋放美國能源”，鼓勵擴大石油和天然氣開採，並將“能源資源”重新定義為“石油、煤炭、天然氣、核能、地熱能和水電”，明確排除了風能和太陽能。
二、世界碳立法的主要特點
世界各地碳立法的主要特點有：
1.明確賦予減排目標以法律效力。許多國家通過立法明確長期減排目標，使其升級為具有剛性約束力的氣候行動準則，如英國《氣候變化法》和葡萄牙二○二一年《氣候變遷法》都設定了二○五○年淨零排放目標。部分立法進一步細化了階段性目標，如《歐洲氣候法案》規定到二○三○年溫室氣體淨排放量較一九九○年至少減少55%，二○四○年排放量減少90%，到二○五○年實現全歐盟碳中和。當前各國碳立法正逐漸與《巴黎協定》的1.5℃或者2.0℃溫控目標掛鉤，使國內減排行動與全球氣候治理方向保持一致。
2.全經濟綜合管控。碳立法已經從傳統能源領域的單一監管逐步拓展至全經濟綜合管控。就行業而言，碳立法已實現對能源、工業、交通、建築、農業、土地利用等關鍵領域的全覆蓋。在溫室氣體管控方面，部分碳立法已探索將甲烷、氟化氣體等非二氧化碳溫室氣體納入監管範疇。例如，歐盟碳市場覆蓋的溫室氣體包括二氧化碳、氧化亞氮、全氟化碳；美國加州、德國、韓國等國家或地區覆蓋了全部七種主要溫室氣體中的六種或七種。
3.推動綠色發展。碳立法當前不再局限於單一減碳目標，而是以能源轉型為核心抓手，構建系統性的綠色行動路徑。二○一九年公佈的《歐洲綠色協議》提出了全面的行動路線圖，涵蓋工業、交通、能源、農業等幾乎所有經濟領域，旨在實現經濟增長與資源消耗脫鉤，推動歐盟向公平、繁榮且富有競爭力的資源節約型現代化經濟體轉型。歐盟在二○二一年一攬子減碳計劃中提出到二○三○年可再生能源佔比要達到38%-40%，並明確未來新型低碳能源系統的特徵是回收高效、高電氣化率和燃料低碳化。日本提出到二○五○年實現電氣化率較目前提高一倍以上，並以可再生能源及核電為主實現電力系統碳中和。
4.引入碳定價工具。許多國家在碳立法中引入碳稅和碳交易體系等碳定價工具，將碳排放產生的環境影響轉化為可量化的經濟成本。碳稅通過明確稅額，以直接稅收槓桿倒逼高碳行業減排。碳交易設定碳排放總量上限並發放可交易配額，以市場化手段，鼓勵碳排放權的市場價格發現，引導和激勵更多企業、投資者、公眾廣泛參與減排行動。從具體實踐來看，很多國家都是根據市場成熟度和自身具體情況選擇特定的碳定價工具。歐盟部分成員國還通過立法推動兩類工具協同發力，進一步強化碳定價工具的調控效能。碳定價產生的收入通常被定向用於投資氣候和能源措施等低碳轉型領域，為長期減排行動提供資金支援。
5.以國際合作為核心路徑。應對全球氣候變化是人類的共同事業，目前，瑞士、加納等多國已通過國內立法或政策框架，明確支持開展基於《巴黎協定》第6.2條的國際碳減排合作，將其作為國內氣候行動的補充。世界各地碳立法在碳減排、碳交易和碳信用等方面，通過技術協同、標準互認和項目合作，以“雙邊協作+多邊協商”為核心，不斷加強頂層設計、中長期規劃和多層次合作政策供給，在推動國家自主目標實現的同時，逐步推動國際夥伴關係深化，助力全球氣候目標達成。
6.成立專門氣候機構。實現碳中和目標是一項綜合性、全域性工作，需要專門的機構統籌、協調、制訂和審核有關政策、計劃及實施。例如，英國設立氣候變化委員會，負責制訂碳預算建議、評估進展並發佈年度報告，增強政策透明度和問責制；政府需向議會提交政策計劃以確保碳預算達標，未完成將面臨司法審查。韓國設立二○五○年碳中和綠色增長委員會，由總理及總統提名的人選擔任委員長，相關部門首長、能源或環境等領域專家等擔任委員。該委員會的職能包括審核碳中和社會進程和綠色增長推行有關的政策、設置國家中長期減排目標，以及年度減排目標的執行情況等。
三、推進澳門碳立法
與香港基本法將環境保護和產業發展放在一個條文並只是提到“注意環境保護”不同，澳門基本法第119條將環境保護單寫一條：“澳門特別行政區政府依法實行環境保護”。這體現了澳門基本法起草者對環境保護的重視和立法前瞻性。在全國人大最近通過的《中華人民共和國生態環境法典》中，“綠色低碳發展”專門列為第四編。該編第四章“應對氣候變化”，規定了應對氣候變化的制度體制、減緩氣候變化與碳達峰碳中和、適應氣候變化和國際合作等內容，明確提出了建立健全碳排放統計核算制度、建立全國碳排放權交易市場及建設氣候適應型社會等要求。
澳門積極回應國家“雙碳”目標。二○二一年十二月公佈的《澳門特別行政區經濟和社會發展第二個五年規劃（二○二一至二○二五年）》提出要“認真做好碳達峰、碳中和工作，逐步實現清潔能源替代，爭取在二○三○年或之前實現碳達峰，並制訂相關的行動方案。”二○二三年公佈的《澳門長期減碳策略》規定碳減排的總體目標是“二○三○年前達到碳排放峰值，並推動電力、陸上交通運輸兩個主要碳排放領域優先於二○五○年前實現深度減碳，達至近零排放。”行政長官岑浩輝在二○二四年十月公佈的《
奮發同行 持正革新》參選政綱裡明確提出“促進澳門發展方式向綠色、低碳轉型”。
當前，澳門正處於由博彩單一產業向經濟適度多元發展的攻堅階段。經濟適度多元發展，首先要破解澳門自然資源少、可用土地少等制約問題。實現碳達峰碳中和貫穿新能源開發利用、碳減排技術創新、綠色金融等多個領域，是一場廣泛而深刻的經濟社會系統性變革。澳門可以抓住經濟社會發展綠色化、低碳化這一高質量發展的關鍵環節，聚集低碳技術，發展低碳、零碳、負碳產業，形成綠色低碳的生產方式和生活方式，帶來澳門社會全新的現代化轉型。
在法律制度方面，澳門尚未制定有關碳中和與綠色增長的專門性法律。有關環境保護主要通過第2/91/M號法律《環境綱要法》和多部法律、行政法規中的具體條款進行調整。從域外經驗看，碳立法可以避免應對氣候變化立法碎片化，並以明確的碳中和法定目標及具體路徑，倒逼技術創新和新能源開放利用，進而驅動經濟轉型和產業升級。澳門可以考慮先制定單獨的碳中和立法，作為應對氣候變化、實現綠色低碳發展的核心法律，為澳門碳中和目標和經濟社會全面綠色轉型行動奠定堅實法治基礎，並通過對碳市場交易、保障和激勵機制等方面作出針對性制度安排，借助“一國兩制”優勢和澳門獨特區位，形成有影響力的國際碳市場，為澳門的經濟適度多元走出新路。
澳門創新發展智庫 王 禹
