澳門教育政策二十五年回顧與展望
前 言
二○二四年是中華人民共和國成立七十五周年和澳門特區成立二十五周年的“雙慶”之年。二十五年來，澳門教育獲得良好發展，尤其特區政府在二○○七年果斷推行十五年免費教育，有力促進教育公平；“愛國愛澳”教育取得令人矚目的成效；學生在多項國際測試中的表現走在世界前列，高校的國際排名也快速提升。最重要的經驗是政府發揮行政主導的作用，同時與教育界齊心向前。
在國際化呼聲越來越高，“一國兩制”實踐中趨同的指向日益明顯的情況下，澳門教育未來的重要隱憂是本地原有多元化教育的同質化，以及與其他地區的同質化。未來需把握好澳門教育的特點，重視多元、自主、開放的辦學傳統，在“一國”的前提下發揮好“兩制”的優勢，堅持教育政策地方性和自主性，探索有效的教育經費保障機制，實施包容性的愛國愛澳教育，高教走“少而精”之路，並積極探索橫琴的教育發展策略。
一、二十五年的發展與經驗
澳門回歸二十五年來，教育發展取得了有目共睹的成績。在基礎教育方面，這主要反映在學生的成長上，尤其是學生在“國際學生能力評估計劃”（簡稱PISA）等國際測試中的良好表現，澳門學生的總體表現是不斷進步的。澳門從二○○三年開始參加PISA測試，二○二二年PISA澳門學生的數學、科學和閱讀素養在全球分別位列第二、第三和第七，而且澳門15歲學生從二○○三年至二○二二年在數學、科學和閱讀三個領域的表現均保持穩步上升的趨勢，是全球少數幾個這樣的教育系統之一，澳門還被OECD認為是“實現卓越和公平的典範”。在學生素養提升的同時，在致力降低學生留級率方面亦取得了顯著的進展。
在高等教育方面，回歸以來最重要的發展是教育規模顯著擴大。從二○○○∕二○○一學年至二○二三∕二○二四學年，在校學生總人數由12,749人增加至55,590人，增長了約4.4倍。尤其外地學生有很大增長，在學生總數中的比例從二○一一∕二○一二學年的31.1%，增加至二○二三∕二○二四學年的72.5%，高等教育的吸引力明顯增加。高等教育的課程數從二○○○∕二○○一學年的187個增加至二○二三∕二○二四學年的384個，特別在最近十個學年裡，博士、碩士課程增長最快，研究生在學生總人數中的比例由18.5%上升至39.0%，高等教育朝研究型方向提升。此外，澳門高校在世界大學排行也持續上升，澳門大學在泰晤士高等教育（簡稱THE）公佈的二○二五年世界大學排名中，位列第180位，澳門科技大學排名第251-300位。
澳門在過去二十五年以積極主動的政策推動教育發展，積累了寶貴的經驗。
1.以超常規的力度加大教育投入
澳門回歸後特區政府持續加大教育投入，非高等教育的公共開支總數從二○○二年的10.07億澳門元，增長至二○二二年的77.68億澳門元，學生人均年公共開支更從10,153澳門元增加至89,104澳門元。免費教育從一九九九年的10年，到二○○六年歷史性地宣佈實施15年免費教育，並拓展免費的範圍，就讀免費教育學校的學生從一九九九∕二○○○學年的61.7%，提升到二○二三∕二○二四學年的92.8%，覆蓋了全澳絕大多數學生。
澳門的整體教育投入也維持了較高水平，即使在新冠疫情最嚴重的二○二一年和二○二二年，公共教育總開支（包括高等教育和非高等教育）依然維持在117.3億至119.3億澳門元，在政府公共總開支中所佔的比例雖有所下降，但在本地生產總值中所佔的比例明顯上升。教育投入的大幅增加，為教育的發展提供保障，優先發展教育的政策得到長期堅持。
2.發展符合澳門本土特點與需要的教育制度
在基礎教育階段，二○○六年頒佈實施的《非高等教育制度綱要法》調整了教育的目標，改革了學制，完善了教育經費投入機制，擴大了免費教育的範圍，突出了課程與教學的重要性，強化了政府的課程領導權，加強了對學生的援助及教師專業地位的保障，並力圖強化學校管理的多元參與。以此為基礎，二○一○年公立學校實施了新的教師職程制度，二○一二年訂定了《非高等教育私立學校教學人員制度框架》，提升了私立學校教學人員的專業素質和職業保障。二○一四年起先後頒佈了本地學制正規教育各教育階段的“課程框架”和“基本學力要求”，初步建立起本地的課程基準，基礎教育制度實現了系統性的、深刻的變革。
在高等教育方面，二○一八年生效的《高等教育制度》法律給予高校更多自主權、專業和課程設置上更多的靈活性，以及資源上的支持；同時，加強高校內部管理，實行董事會領導下的校長負責制和高等教育素質評鑑制度，構建澳門高等教育品質保障體系。此後，特區政府頒佈了一系列配套行政法規，為高教的發展奠定了基礎。
3.重視教育規劃的作用
澳門回歸前從未制定及實施過教育發展規劃。二○○九年，第三屆特區政府提出“科學決策”，二○一一年頒佈《非高等教育發展十年規劃（二○一一二○二○年）》，以“提高品質、邁向優質教育”為根本目標，按照“優先發展、育人為本、促進公平”的方針，推進特殊教育、職業技術教育的發展，加快實施小班制，建立高素質師資隊伍，形成符合時代發展需要的課程與教學體系，為非高等教育的發展指明了方向。二○二一年，特區政府又先後頒佈了《非高等教育中長期規劃（二○二一至二○三○）》和《澳門高等教育中長期發展綱要（二○二一至二○三○）》，以及《澳門青年政策（二○二一至二○三○）》，描繪接下來的十年教育發展和青年工作藍圖，其引領作用將延續至二○三○年。
4.抓住學校課程和師資兩個關鍵因素
優質教育需有優質的課程教材作保證。回歸後，特區政府積極強化課程與教材建設，二○○六年頒佈《非高等教育制度綱要法》，規定由政府規劃各教育階段的“課程框架”和“基本學力要求”，改變了以往私立學校課程絕對自主的狀況，提升了政府的影響力。二○一四至二○一七年先後頒佈的課程法規和批示，為本地基礎教育設立了課程基準。同時，特區政府抓住本地教材編寫的主導權，先後編寫及出版了《品德與公民》、《中國語文》、中學《歷史》、《小學常識》教材，以及《憲法教育》、《基本法教育》、《國家安全教育》、《澳門地理》和《書寫我城》初中文學補充教材。
在校長和師資隊伍建設方面，關注骨幹教師培訓，實施“校本培訓資助計劃”以及脫產進修、休教進修政策。二○一○年和二○一二年先後頒佈實施的公立學校教師及教學助理員職程制度，以及私立學校教學人員制度框架，為澳門建立私立學校教師的職級制度、校長和學校主管人員的培訓和任職資格制度，優化了公、私立學校教師的職業保障，推出教師評核制度和專業發展時數的規範及其審核準則，還成立了“教學人員專業委員會”，有效促進了校長和教師隊伍建設。
5.吸收教育社團參與教育治理
澳門是一個社團社會，政府不可全能化，而應主動整合和發揮民間的作用。在教育界，特區政府非常重視發揮澳門中華教育會、天主教學校聯會和公職教育協會的作用，吸收他們的代表參與教育諮詢組織，如過去的“非高等教育委員會”、“高等教育委員會”和“課程改革與發展委員會”，現在的教育委員會、“教學人員專業委員會”和“教師培訓專責小組”中，都有他們的代表。這種機制令政府在發揮教育主導作用的同時，與教育界保持良好的溝通，順利推進各項政策。
二、把握好教育政策的地方性和自主性
回歸以來，澳門教育之所以能獲得良好發展，關鍵就在於能以“我”為主規劃澳門教育的發展，而非機械貫徹上層的政策要求，或簡單套用外地的政策及經驗。
1.地方性、自主性何其必要
強調澳門教育政策的地方性和自主性，首先是由“一國兩制”的制度決定的。澳門基本法的序言明確指出，按照“一國兩制”的方針，“不在澳門實行社會主義的制度和政策”；第121條進一步明確規定由澳門特別行政區政府“自行制定教育政策，包括教育體制和管理、教學語言、經費分配、考試制度、承認學歷和學位等政策，推動教育的發展”。“自行”制定教育政策，即中央不具體干預，內地或澳門的其他實體也不可介入。中央的教育政策不直接適用於澳門，在澳門不具有等同於內地其他地區的約束力。“一國兩制”既強調“一國”的要求，也正視“兩制”的區別，包括兩地的歷史、文化和教育現實情況的差異。依據澳門社會的民情和條件，提出有利於澳門教育長遠發展的政策，是實事求是的要求，也是彰顯“兩制”之利的必然選擇。
強調澳門教育政策的地方性和自主性，更根本的原因是澳門教育所具有的特殊性。澳門是一個典型的微型社會，教育系統也是一個微型系統，基礎教育的學生人數從一九九九∕二○○○學年的9.6萬人降低到二○二三∕二○二四學年的8.7萬人，200人以內的學校大約佔三分之一，以此，教材市場小，以往缺乏系統的本地教材。其次，澳門教育歷來具有中西合璧的特質，可以看到不同文化背景的學校，教師也來自世界各地，基礎教育的學制在過去很長一段時間裡也是多元的。第三，澳門教育系統以私立學校為主，二○二三∕二○二四學年基礎教育階段的私立學校佔總數的89%；更特別的是，絕大多數私校的經費來自公帑，卻享有財政、行政和教學自主權。最後，澳門沒有統考，學生升大學的途徑十分多元，政府的政策多以軟性的方式發揮作用。澳門既要引入發達地區的成功經驗，也要選擇最符合自身發展需求的路徑，堅持教育政策的地方性和自主性是推進教育現代化的基本邏輯之一。
2.必須維護“一國”
需要指出的是，澳門教育政策的地方性、自主性不是絕對的、沒有邊界的，須處理好“一國”與“兩制”的關係，其基本限度是將維護“一國”作為最根本的原則。在“一國兩制”的總體背景下，澳門的教育治理包括相互關聯的兩個層次：一方面，特區政府依據基本法授權，按照“行政主導”的原則對教育實施管治；同時，中央對澳門教育的有權監督和參與，立法會制定的法律，包括涉及教育方面的，必須送全國人大常委會備案，中央也可以提請特區留意某些重要議題，確保“一國兩制”的實施，尤其是辦好國民教育。總之，澳門須認同和尊重中央在教育領域的地位和作用，中央對澳門教育的關切也以維護“一國”的原則和國家整體利益為重點，不干涉特區符合這一原則的具體政策和教育活動。
三、未來政策展望
作為一個微型社會，面對教育國際化的衝擊以及國家和周邊地區的影響，澳門教育失去自主性的風險越來越高，未來須在一些關鍵領域和環節保持定力。
1.防止政府全能主義
在政府與社會的關係上，澳門歷來奉行“低稅制、小政府”的治理模式和理念，重視發揮市場和社會的作用，這是澳門公共行政的重要特點，得到居民的擁護。特區政府未來要繼續把握好政府與社會的邊界，適當分權給社會，防止政府全能主義。在教育方面，政府主要承擔兩方面的責任，一是提供充足的教育經費並監督其得到有效及合理使用，完善學校系統以及教育空間與場地，改善辦學條件；二是持續制訂教育規劃，實時完善教育制度與法律，為教育發展提供良好的制度環境和政策指引。教育的具體活動與過程，則應交給學校和社會去負責。首先，要在辦好公立學校的同時，正視澳門以私立學校為主的事實，從制度上肯定其法律地位，保障其發展所需，並充分發揮其作用。其次，要肯定不同類型學校的作用，特別是教會學校、葡語學校和特殊教育學校的作用。第三，在課程領導方面，要把握好“為”與“不為”的力度，在課程決策中為社會的多元參與提供空間，尊重學校的課程決策。澳門時不時有統一教材的呼聲，教育行政部門和教育界切不可模糊視線，澳門需要教材的自由競爭，保持市場活力。
2.建立教育經費的特別保障機制
特區政府回歸以來大幅提升了教育經費的投入，二○二二年的總投入達到117.3億澳門元，分別佔GDP和政府財政總開支的6.6%和10.1%，均高於OECD國家二○二○年的平均值。但微型社會的經濟總量小，加之澳門的產業極為單一，經濟容易受國際及周邊地區因素影響而出現大的起伏，每當整體經濟下行，政府的教育投入就難以保持穩定甚至出現負增長。在新冠疫情期間，澳門的本地生產總值由二○一八年的4,455.2億澳門元，減少到二○二二年的1,973.1億元，二○二三年也僅恢復至3,794.8億元。相應地，政府的公共教育開支也由二○一九年的127.6億澳門元，減少到二○二二年的117.3億元，減幅超過8%。
教育是民生領域的經常性剛性支出，政府教育經費須考慮建立“中期財政或預算框架”，按一定比例與過去三至五年本地GDP或政府財政總支出的平均數掛鉤，並保持可預期的持續增長。這既是澳門教育投入特殊環境的要求，也是教育界長期以來的希望。
3.實施包容性的愛國愛澳教育
愛國愛澳教育是澳門教育政策的永恆主題，但不能簡單地用內地的標準要求澳門，也不能將內地習慣的教育模式直接套用在澳門，而必須具有“包容性”：包容澳門歷史和現實環境的特殊性，肯定澳門居民在政治權利、個人生活方式、社會運作機制以及情感歸屬等方面的差別和合理關切。
首先要有澳門的標準，尤其是品德與公民、歷史、中文以及小學常識等科目的“基本學力要求”，須不違背“一國”的原則，但在具體要求上要考慮澳門的實際，在一定程度上區別於內地的課程標準。
其次，要考慮澳門社會和教育環境的特殊性。澳門教育參與者的文化和政治譜系與內地明顯不同，政府要允許教會學校繼續開設宗教課，在歷史教材中不回避宗教的特殊地位，照顧葡裔社群對澳門史某些議題的合理關切。如果條件允許，澳門在愛國教育方面的要求可高於內地，如澳門多年來一直鼓勵學校從幼兒教育階段開始組織學生參加升國旗、奏唱國歌活動。
另外，需避免絕對主義和簡單化的思維。以身份認同為例，認同的關鍵在於求同存異，既要“求大同”也須“存小異”，有時甚至是“存大異”。如在對待資本主義和宗教的態度上，在對民主選舉、憲政體制和三權分立的認識與感情上，就有必要存“大異”。在介紹澳門與中國內地的關係時，客觀準確地呈現相關歷史和現實情況，讓學生能夠全面了解澳門的地理、歷史和文化。
4.高等教育走“小而精”發展之路
二○二四年九月，澳門10所高校的在校學生人數超過6萬人，雖然與內地相比，可能僅相當於一所大學的規模，但對人口不到70萬、地域狹小的澳門來說，已經是一個相對飽和的規模了。澳門未來高等教育的發展，不能以規模取勝，而要走“小而精”的特色發展之路。這是由澳門作為微型經濟體和微型社會的現實決定的，它無法支撐規模龐大的高等教育。
“小而精”首先是對政府高等教育發展策略的要求，即便未來在橫琴為澳門部分高校設立新校區，教育規模的增量也是有限的。政府高教政策的重點，應該調整結構，包括專業結構和不同層次課程的結構，小而精、出精品，提升澳門高教在地區和全球的影響力。“小而精”也是對學校的要求。高等教育機構須相互配合，在專業及課程設置上錯位發展，發揮各校的品牌效應；繼續組成院校聯盟，在設施設備、圖書資源、對外推廣、活動安排，以及通識教育課程等方面，實現資源共享、優勢互補。這在澳門可以做到，是過去已被證明的成功之道。
5.積極探索橫琴教育政策配套問題
橫琴的教育發展是“一國兩制”教育實踐中從未嘗試過的新課題。在屬於內地的一塊土地上，在國家的教育法律、制度和政策仍然適用於該區域的情況下，如何通過制度和政策創新，逐步構建與澳門銜接、主要服務在橫琴生活的澳門居民的教育體系，這是新時期澳門教育須解決的特殊課題。
在高等教育領域，首先須解決的問題是如何允許澳門高校在橫琴辦學，橫琴已為澳門大學、澳門理工大學和澳門旅遊大學三所公立大學劃定建設新校區的用地，特區政府和教育部應盡快協商，爭取讓有招收內地本科生資質的澳門高校在橫琴延伸辦學。
在基礎教育方面，“澳門新街坊”的濠江中學附屬橫琴學校由特區政府建設，交是第一所澳人子弟學校，預計至二○二六年將發展成從幼兒園至高中的“一條龍”學校。但隨着在橫琴居住的澳門居民的增加，澳人子弟學校不可能只有濠江中學附屬橫琴學校這一所。目前，橫琴澳人子弟學校有一系列政策問題需要梳理、明確和解決。首先是學校的性質和招生範圍，其次是批准學校設立的權限和依據，最後是澳門和內地教育政策的適用問題，有很多方面需要研究和解決。
結 語
澳門教育既具有開放的氣質，又須堅守自己的傳統。“一國兩制”的成功實踐，不是要否定“兩制”，將澳門變成一座與內地趨同的城市。恰如澳門的歷史城區，面對現代化和全球化的潮流，必須依靠自身因歷史沉澱而得來的特質，方能保有那份獨特的奪目光芒。把握好澳門教育的特色和發展需要，自主制定有效的政策，澳門教育的未來一定會更加美好。
澳門城市大學教育學院特聘教授 郭曉明
