創新管理機制 完善體制建設
——探討構建“一國兩制”下澳門新治理模式
前 言
今年是澳門特別行政區成立二十五周年，同時將誕生第六屆澳門特區政府。新一屆澳門特區政府將如何根據國家需要全面深化改革推進中國式現代化的重大戰略佈署，在新任行政長官的領導下，與澳門居民共同推動“一國兩制”深入探索？在新的形勢下，澳門特區將如何建構新型政府治理模式，提高治理能力，改革創新，融入國家發展大局，走向現代化？同時，橫琴粵澳深度合作區的建立與發展，為澳門特區政府構建新治理模式、構建新發展格局、求真務實、依法辦事、改革創新，促進澳門經濟適度多元發展，提供了一個重大的契機。
下面就此問題，談談幾點個人看法：
一、深刻理解和認識構建新治理模式的重要性
澳門回歸祖國二十五年來，特區政府堅決貫徹執行國家“一國兩制”方針政策，使“澳人治澳”、“高度自治”的重要決策，從理論變為現實。特區政府在中央政府的領導與支持下，依法施政，全面提升治理能力和管治水平，並克服重重困難，帶領全澳居民實現跨越式的發展。
然而，面對紛繁複雜的國際國內形勢，面對新一輪科技革命和產業變革的發展要求，澳門特區政府如何建構支持全面創新體制機制的新治理模式？以改革建構新治理模式，以新治理模式推動創新，以創新引領發展，建構高水平的政府行政管理體制及其治理機制，是建立新政府治理模式的重要保障。
近年來，特區政府積極推動新形勢下的行政改革，包括：第一，理順公共行政授權體制，完善政府組織法體系，以法律的形式明確政府不同層級的部門職權；加強司級機構決策和監督職能，優化部門架構設置，考慮先行整合經濟、旅遊、教育、新聞等部門；強化和改善跨部門合作機制，提升跨部門合作成效，建設有效的政務協作制度，對於跨部門的重大事項，透過行政長官與司長的政務會議協調解決。第二，特區政府在二○二一年將訂定行政架構設置的基本原則，包括公共部門的職能、組成、級別、附屬單位的設置及規模、部門重組的原則及標準等，並在公共部門的架構重組中加以落實。同時，特區政府還將以推動電子政務作為公共行政改革的切入點，推動“數字政府”建設，提高行政效能。第三，第五屆特區政府在推動行政改革問題上，主要是着重於職能管理的整合，包括：（1）根據行政職能整合行政架構。（2）檢討授權制度，完成政府部門及實體的組織、職權與運作的修改工作。（3）從部門內部附屬單位的設置及職能分工入手，檢視其內部組織設置及人員配置的合理性，研究可行的措施，從內部作出改善，以提升部門運作效能。（4）加快部門內部管理化步伐，強化雲計算中心效能及推進政府數據開放，全面深化電子政務建設，提升行政運作效率。第四，在過往改革基礎上，明晰權責，優化職能配置；同時，從實體及程序層面引入新機制，繼續優化行政部門的內工及職能配置。
隨着澳門特區融入國家發展大局，全面落實國務院關於《關於橫琴粵澳深度合作區總體發展規劃》的批覆；落實與執行《粵港澳大灣區發展規劃綱要》與《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》，以及二○二四年五月十三至十九日，中央港澳工作辦公室、國務院港澳辦主任夏寶龍來澳調研期間，提出澳門要充分發揮好“六大優勢”，即：（1）澳門具有“一國兩制”的最大制度優勢；（2）具有充足的發展空間優勢；（3）具有國際化程度高的營商環境優勢；（4）具有實力雄厚的經濟基礎優勢；（5）具有中西文化薈萃的人文優勢；（6）具有愛國愛澳的傳統情感優勢。同時，還要求澳門要在“四個方面”多作貢獻：一是在推動經濟適度多元發展上多作貢獻，聚焦特區政府確定的“1＋4”多元發展方向，加快推動經濟適度多元發展規劃落地見效；二是在融入國家發展大局上多作貢獻，主動對接粵港澳大灣區，高質量共建“一帶一路”等國家戰略，積極支持特區做好橫琴開發這篇大文章；三是在提升澳門國際影響力上多作貢獻，拓寬與歐盟、東南亞國家等的聯繫，特別是着力提升中葡商貿合作服務平台的功能，推動中國與葡語國家開展更廣泛更深層次的務實合作；四是在弘揚愛國愛澳優良傳統上多作貢獻，繼續支持愛國愛澳力量發展壯大，進一步弘揚愛國愛澳核心價值、凝聚共建澳門的社會共識。
可見，夏寶龍主任來澳調研的系列重要講話，以及特區政府多年來的行政改革，橫琴粵澳深度合作區各項工作的逐步展開，為澳門對接國家整體發展戰略、融入國家發展大局、深入開展“一國兩制”實踐探索，無疑是為推動本澳創新體制機制、建立新政府治理模式提供了重要的政治保障。
為此，建立新政府治理模式，必須要完善與健全特區政府行政管理體制，充分發揮“一國兩制”制度優勢，推進政府行政機構職能、權限、程序、責任法定化；促進政務服務標準化、規範化、便利化，優化在線政務服務平台作用。同時，還要完善區域合作發展一體化機制；構建跨區域、跨地域、跨國際合作新體系。以全面推動澳門特區政府行政管理機制融入國家發展大局。
二、推動特區政府改革，創新管理體制機制。
目前，澳門特別行政區政府行政機構改革，正面對着幾個重要問題：一是新一任（第六任）行政長官誕生，新人事、新風尚。二是面對着紛繁複雜的國際國內形勢，以及本澳經濟適度多元發展正面臨着嚴峻的考驗，“1＋4”新經濟發展策略能否實質性施行，這對特區政府推動以轉變職能為重點的行政改革，將面臨着極大的挑戰。三是隨着橫琴粵澳深度合作區的建立，特區政府將如何推動“一國兩制”深入發展，加強與廣東省政府合作，共同協力推進“一區兩制”的“共商共建共管共享”新體制，建立高效、適用於兩地的行政管理新機制等。
本文有以下幾個建議：第一，推動經濟改革；第二，進行法律改革；第三，展開新一輪政府行政職能機構改革。具體內容如下：
1.推動經濟改革
在本澳回歸祖國前那幾年，本澳的經濟發展一度處於嚴重下滑、生存非常艱難的狀態。自上世紀九十年代中後期開始，大量的工廠企業外移、人才流失、工人失業、經濟蕭條……面對這樣的困境，剛成立的特區政府，時任行政長官何厚鏵大刀闊斧地展開改革創新，打破傳統經濟發展模式，重新調整本地經濟發展策略，佈局新型經濟結構，果斷地提出“以旅遊博彩業為龍頭，各行各業協調發展”新經濟政策，在短短的幾年間，就徹底地扭轉困擾澳門多年的經濟下滑、衰退的局面。隨着新經濟政策的全面展開與落實，為澳門帶來了眾多的國際著名企業來澳投資，帶動本澳旅遊博彩業、飲食服務業、酒店業、手信業等行業騰飛式的高速發展，並讓澳門逐步形成國際知名的旅遊休閒城市。在歷屆政府的管治下，特區經濟逐步邁向經濟適度多元化方向發展，並且致力建構和完善“世界旅遊休閒中心”、“區域商務服務平台”的建設，逐步形成龍頭產業與“一中心”、“一平台”相互協調、相互補充的新型經濟發展格局。
由於十多年來的經濟建設，過度偏向於龍頭產業及其附屬產業服務業的發展，儘管國家有多項政策給予大力支持與扶持，至今多元產業並沒有真正建立起來。在二○一九年提出的“1＋4”新型多元經濟發展政策，推動多年來，至今仍未見其真正的實效。尤其是疫情之後，本澳整體經濟恢復和發展仍然是非常的緩慢。雖然當中有國內外經濟衰退大環境因素的影響，但本身有沒有作為的因素影響也很大。
故此，隨着區域性與國際間經貿合作關係深化，本澳在國家建設橫琴粵澳深度合作區政策下，加強與廣東省政府的全方位合作，展開與粵港澳大灣區（九市二區）的經貿聯繫與交流，以及在國家拓展“一帶一路”沿線國家的經貿交流與合作等一系列政策的推動與扶持下，特區政府應如何展開經濟改革？具體地說，主要有以下幾點建議：
第一，要緊密澳門特區與國際間、區域間國家與地區的經貿合作關係，將澳門特區建設成為國際間與區域間商貿及仲介性商貿協作平台。同時，做好“中國──葡語國家經貿合作論壇”的後續工作，落實《經貿合作行動綱領》，努力把澳門打造成為東亞地區葡語國家經貿合作的主要平台。
第二，以特區政府推動“1＋4”產業發展政策為中心，合理調整本地產業發展格局。同時將本地新產業發展政策與國際間、區域間的產業與商貿聯繫與合作關係緊密地聯結起來，形成一個多層次多管道發展的新產業發展格局。
第三，明確特區新經濟發展政策定位，積極扶持中小微型企業發展。主要是：一要加大政府對中小微企業在信貸擔保、經營管理、技術轉移、營銷和創業等方面的扶持，有效落實《中小企業援助計劃》、《中小企業信用保證計劃》和《中小企業專項信用保證計劃》；二要開拓新的產品營銷市場，在生產經營、避免雙重稅收、知識產權保護、電子商務等方面，加強國際間與區域間產品生產與商貿合作。尤其是在“1＋4”新產業發展政策上，特區政府更要為特區中小微工商企業界開拓海外市場，提供更廣闊的出路。三要不斷擴大對外經貿合作，包括生產技術、管理流程、資訊提供、商貿配對等方面，要加強政府輔助的力度，為中小微企提供更加完善、更有針對性的諮詢服務。
總而言之，特區政府在新經濟形勢下推動經濟改革，對經濟轉型、建立新型經濟結構，意義重大。
2.進行法律改革
法律改革的根本目的，就是要從根本上解決澳門長期存在的部分法律條文規定滯後的問題、具體條文細則規定規範在司法解釋中的存在問題、法律規範缺位的問題，以及解決特區政府在與大灣區（九市二區）全方位合作中出現的法律適用問題，以及解決在橫琴粵澳深度合作區可能會出現的種種法律適用與立法問題。
那麼，在當前複雜的國內外形勢下，如何進行澳門特區法律改革，加快形成“一國兩制”下澳門特色的法律規範體系？具體地說，主要有以下幾點建議：
第一，建立專門部門，對特區現行法律、法規、法令、規章、訓令、訓示等作全面性的、系統性的梳理、整合、歸類、修訂與修正等。過去的幾十年，不論是澳葡管治時期，或是澳門回歸祖國後，都呈現出一種很特別的現象，就是法律、法規、法令等法律文件的不穩定性、時效性及變動性等問題比較大。在新的歷史條件下加強依法治澳，法律文件的制定與施行，對政府治理很重要。
第二，為使澳門特區“一國兩制”實踐行穩致遠，建立粵港澳大灣區經貿合作全面發展新高地，助力澳門發展適度多元經濟、融入國家發展大局的橫琴粵澳深度合作區的全方位開發，致力打造中葡商貿合作平台等，就必須要加強與推進重點領域、新興領域、涉外領域的立法。包括：國家安全、科技創新、網絡安全、公共衛生、疫苗管理、生物安全、涉外法治、反外國制裁等法律法規立法。同時，在加強立法當中，還需要堅持廢法、釋法、修改、修訂和編纂等並舉，以增強立法的系統性、整體性、協同性和時效性。
第三，要發揮澳門立法機構立法的重要作用。在“一國兩制”下，堅守依法立法的原則，結合本澳社會經濟等方面發展的實際需要，按照法定權限，遵守法定程序，制訂具協同作用的法律法規，促進新政府治理模式和治理能力提升。
總而言之，提高立法質量，完善法律規範體系，是推動特區政府進行法律改革的重要動力。 （上）
澳門創新發展智庫研究員 謝 英
