關於旅行社業務與導遊職業法的意見和建議

一、序 言

由十一月三日第48/98/號法令核准的《旅行社業務及導遊職業法律制度》，雖然分別經第42/2004號行政法規和第16/2016號兩次修訂，由於澳門社會、經濟的不斷發展，尤其是旅遊業經過近20年的發展，旅遊市場的開放及成熟程度、旅遊客源市場的分佈及佔有率、遊客結構及消費習慣的變化、旅遊業的經營模式及競爭方式等方面發生了極大變化，現行法律制度制訂時所依據的物質生活條件也發生了變化。加上，法律制度的滯後性，足見，現行旅行社業務及導遊職業法律制度已無法完全適應社會及經濟發展的要求，無法有效地規範現時旅遊業的現狀及經營行為。本着“時移則事易，事易則備變”的立法理念和指導思想，適時對現行旅行社業務及導遊職業法律制度作出修訂，是遵循及踐行立法科學性原則的體現，使頒佈的新法能夠正確反映現實社會發展的客觀要求和客觀世界的發展規律，使之具有生命力和時代性。

法案已於今年三月份由政府向立法會提案，並於四月十二日經立法會全體會議一般性表決通過列入立法程序。隨之，交由第二常設委員會負責細則性審議，目前仍在審議中。

二、法案的亮點與分析

經對法案文本分析後，筆者認為法案有以下多方面的亮點：

（一）法的淵源位階高於現行法律制度，更具權威性。

現行《旅行社業務及導遊職業法律制度》是由行政法規修改由十一月三日第48/98/M號法令核准的法律制度的基礎上形成的。由低位階的行政法規修改高位階的法令（與立法會制定的法律屬同一位階），在法理上確實有點尷尬，難自圓其說。如今，法案能作出如此的轉變，是草擬法案及提案者自我修正的表現，用實際行動回應理論學術界的關切。

（二）法案對現行法律制度的修訂內容具有創新性

經對比法案與現行規範旅行社業務及導遊職業的法律制度，筆者歸納出法案的創新性內容主要體現在以下方面：

1.賦予旅遊局長審批旅行社准照的權力；簡化發牌程序；取消在發牌前對旅行社經營場所檢查的程序。這些內容的修訂將加快准照審批速度，簡化審批程序，縮短審批時間，減輕申請者的經濟負擔。

2.法案對旅行社在組團和地接業務作出分開規範，細化組團社和地接社的責任。這些修改內容使旅行社經營業務更加符合實務要求，加強屬地旅遊主管部門的管理和監督，以及嚴格區分經營不同業務的旅行社的義務和責任承擔的歸責，堵塞和防範責任人推諉卸責的漏洞和行為。

3.在突發公共事件發生時，旅行社須配合公共部門，採取應變措施，並須提供配合實施民防活動所需的資訊。此立法規定不僅要求旅行社負有保護員工（如司機和導遊）的生命財產安全的法定義務，也應負有保護遊客的生命財產安全的法定義務。從遊客權利層面看，是遊客依法享有旅遊安全保障的一項重要權利。

4.法案規定入境遊客的旅遊行程是由入境前的組團社事先訂定好的，但行程活動的實際執行方須為澳門的地接社，並須安排澳門本地導遊提供導遊服務。此條立法的目的是為了有效打擊外地的組團社和領隊（或導遊）在澳門非法從事旅行社業務和導遊服務的行為。

5.法案嚴格禁止澳門地接社以低於成本價格提供接待服務，即俗稱的“零團費”、“負團費”。此經營模式明顯違反市場運行規律，是產生不正當競爭行為的禍根，必當剷除。另外，法案還對旅行社要求遊客額外付費參加的活動項目作出規範。這條立法充分尊重雙方的意願，只要基於遊客的自願，地接社不強迫的，法律則不會主動介入及禁止。

6.法案對技術主管任職要件作出突破性的修訂，放寬和降低旅行社行政管理機關成員擔任技術主管的資格及條件要求。例如，上述人士不受需具備旅遊範疇的學歷和說寫兩種語言能力的限制，並且具有旅行社業務專業經驗的年限維持三年不變。然而，法案對非行政管理機關成員擔任技術主管的資格和條件要求則設置諸多限制。例如，旅行社業務專業經驗從現時的三年提高到五年，且最後兩年須擔任監督工作；須與旅行社訂立勞動合同等。

7.法案許可旅行社聘用精通特定外語的人士從事導遊工作，以補充本地該等導遊的缺乏和不足。筆者對於法案的規定表示理解，畢竟培訓特定外語的導遊所需要的時間和公共資源耗費不成比例，學成後也不一定能夠適用。

8.法案取消接送員的招考、培訓及工作證的發出及續期，但給予接送員工作證持有人一年的緩衝期，專為他們開設導遊課程，以考取導遊工作證。另外，法案亦不保留“見習導遊”。上述兩種資格皆是特定歷史條件下的產物，如今這些條件已不存在，保留它們已沒有任何實際意義，取締兩種資格筆者予以認同。

9.法案增加服務承諾的條文，以提高工作效率，增加透明度，從而使申請人清晰了解到辦理的進度，減輕申請人的經濟負擔。例如，法案第八條、第十一條、第十二條、第十六條皆為旅行社准照辦理的服務承諾內容。

三、對法案部分內容的商榷與建議

筆者認為雖然本法案有多方面的亮點，但是並非完美無瑕，在某些方面仍存在瑕疵，有必要予以修正完善。這些內容主要有以下幾方面：

（一）中文表述偏離習慣用法，易生歧義。

閱完法案全文後，筆者發現有些用詞為首次出現，也是筆者以前從未見過或聽過的。這些用詞不僅是業界從未用過的行業用詞，而且在教科書裡也找不到的專業術語。例如遊程、現成遊程、遊程合同等。對此，筆者覺得很好奇，琢磨着為何法案提案人會使用這些與約定俗成及業界不同的用詞呢？以“遊程”為例，無論是中國內地出版的中文旅遊方面的教科書及旅遊業界通常使用“旅遊行程”（英文為itinerary）或“行程”（簡稱）。是否是提案人把這個詞縮寫為“遊程”？始初，筆者看到這個詞時，覺到怪怪，不很習慣；業界的前輩也覺得別扭。為此，筆者專程把“遊程”這個詞在翻譯系統上翻譯為英文，但根本找不到相應的英文itinerary這個詞；翻譯系統對“遊程”的英文解釋也不完全脗合“旅遊行程”的意思。筆者再在網上查找，結果發現台灣地區有使用中文“遊程”這個詞。為此，筆者認為可能是提案人受台灣地區中文使用習慣的影響。

至於“現成遊程”，由於“遊程”已討論過，不贅述。我們主要討論的是“現成”，根據中華現代漢語詞典的解釋，是指“已經有的；原有的；不用臨時做或找的。”據此，“現成遊程”在本法案的含義應理解為“事先安排的（旅遊）行程”或“既定的（旅遊）行程”。後者的表述較為常用，容易理解。依筆者之見，法案定義“現成旅遊”可理解為與中國內地旅遊法定義的“包價旅遊”(package tour)為類同概念。再者，本法案定義的“現成遊程合同”也應視為如同中國內地旅遊法定義的“包價旅遊合同”。這些定義與當前流行的“定制旅遊”（又稱“自由行”）、“定制旅遊合同”等用語或術語相對應。

值得提醒的是，既然法案全文皆用“遊程”一詞，為何涉及“遊程計劃摘要的文件”法案則用“行程表”來表述，而不用“遊程表”。這明顯存在不同調、不一致之虞。

綜上所述，建議法案使用的“遊程”修改為“旅遊行程”或“行程”；“現成遊程”修改為“包價旅遊”；“遊程合同”修改為“旅遊合同”。

（二）法案對於旅行社技術主管的任職要件，規定寬嚴不一的兩套標準。

法案第三十四條對於技術主管的任職要件作出規定，但可分為一般任職要件和特別任職要件。對於一般人申請擔任技術主管職務的條件作出比現行法律較為嚴格的限制，例如：具備兩種語言的寫和講能力；具有旅遊範疇學歷；具有五年全職旅遊社業務專業經驗，其中最後兩年須為擔任監督工作。至於旅行社的行政管理機關成員（主要是“股東”）擔任技術主管的條件則較為寬鬆，既無語言能力的要求，也無旅遊範疇的學歷要求，工作經驗也僅要求至少連續三年旅行社業務的專業經驗即可。

如此規定比《分層建築物管理商業業務法律制度》第12條關於公司的行政管理機關擔任技術主管的任職要件尤較寬鬆，後者仍要求須具備專業資格。為此，筆者對於提案人的目的和價值取向不很理解。

（三）聘請特別語言導遊雖屬必要，但應嚴加監管，以防濫用。

由於澳門旅遊業發展的國際化程度不斷提升，國際遊客也逐漸增加，因應旅遊市場對掌握特別語言的導遊的需求殷切，靠本地培訓的做法無法解決當前特別語言導遊緊缺的難題，唯有採取“雙管齊下”的對策，依法聘請精通特別語言的外國（地）人士從事導遊工作，以應燃眉之急。長遠而言，可以透過培訓本地人才來填補這方面導遊的空缺，但也應考慮入讀人數的數量以及成本問題。絕不可能為培訓本地特別語言的導遊人才，而花費大量公帑增聘導師為為數不多的報讀者授課。若是“種稻貴過買米”，為何不直接買米來解決吃飯問題？

因此，筆者認為在嚴格遵守法律規定的情況下，適當聘請澳門緊缺或不足的特別語言的外國（地）人士，經培訓考試通過後，安排擔任導遊工作是可行的。但是，應當嚴格把關，以防濫用權利和政策，造成聘請外國（地）人士取代本地外語導遊，搶走或減少本地外語導遊的工作機會。為此，筆者提出幾點建議：

1.聘請外地或外國精通特別語言的人士到澳門從事導遊工作，應當附加一個條件，即要求受聘人能講、寫中文（即粵語或普通話），否則，無法與司機、公司職員、酒店及餐廳的職員溝通，以致影響工作的順利開展。

2.對於精通特別語言的非本地人士，不應僅要求其母語為該特別語言的外國人士，在中國內地的外語學院修讀該特別語言專業畢業的學生也應包括其中，至少後者能講和寫中文（含普通話或粵語）。在工作時，與公司同事或其他旅遊經營者的職員溝通不存在太大的語言障礙。

（四）提高不佩戴導遊證的有證導遊罰款金額值得商榷

法案第八十條及第一百零八條，對於執行職務時不佩戴導遊證的有證導遊科一萬至二萬澳門元的罰款。筆者認為法案第八十條的立法所規範的對象是持有導遊工作證的導遊，而非沒有導遊工作證的人士（第一百零七條第一款另有規定）；目的是強制導遊在執行職務時履行佩戴導遊工作證的義務。然而，罰款大幅提高與現行法規對於相同違法行為僅罰款一千元至五千澳門元差距太大（第六十條、第八十八條A第三款）。罰款最低點提高十倍，最高點也提高四倍。

對此，筆者不禁要問提案人（政府）在起草此法案時確定此罰款幅度的理由和根據是甚麼？可否是基於以下方面考慮：其一，因經濟發展，人們收入提高，因此罰款金額也須相應提高；其二，加重處罰能引起有牌導遊的重視，促使導遊在執行職務時能自覺佩戴工作證，從而便於及協助旅遊局稽查人員稽查無牌導遊。若是基於第二點考慮的話，那就值得討論了。確實，提高對導遊的罰款處罰對稽查人員成功稽查無牌導遊有幫助。但是，往深一層想，以損害導遊的經濟利益來實現稽查人員稽查無牌導遊之目的，此做法的正當性似乎說不通，不應立法賦予其正當性。若照此邏輯，那麼請問刑訊逼供使犯罪嫌疑人供認犯罪事實也是可取的？依此手段收集犯罪證據也應具有合法性？在法庭上應被採納？顯然不是，即使依上述手段收集到的證據是真實的，法庭也不予採納，因手段非法而導致結果無效。

我們經常見到公共行政工作人員尤其是稽查人員在執行公務時，按照相關法規或內部工作規章規定須佩帶工作證，以表明自己的身份，以及證明自己能代表某公共部門依法執行公務。然而，即使法律有強制規定，倘若某工作人員忘了佩戴，法律有否相關的罰款規定？有否設立一外部監管機構對上述行為作出處罰？據筆者了解到，截至目前，沒有設立這樣一個監管機構。最大程度也僅僅是同一部門的上級對該職員作出提醒、勸喻、警告等。

話又說回來，沒有佩戴導遊工作證與沒有導遊工作證性質不同，應嚴加區分。前者是有導遊工作證，具有提供導遊工作的合法資格，只是忘了佩戴（不一定是故意不戴；有的放在包裡或口袋裡，沒有掛在胸前）。後者是根本沒有資格從事導遊工作，並明知故犯，借非法提供導遊服務使自己獲得利益，從而搶奪合法導遊的工作機會。據此，筆者認為對於有工作證的導遊在執行職務時不佩戴工作證，即使要處罰，也應根據情節的輕重，區別對待。對於初犯者，應先採取勸喻；對於累犯者，才採取罰款。罰款不應提高太大，畢竟，此行為沒有對遊客產生直接的損害，只是對公共管理秩序造成損害，但其嚴重性不是很大。

四、結 語

旅遊法（律）是跨學科、跨領域的法律，至少涉及法學和旅遊學兩門學科，因此，法案的提案人或立法者至少要擁有兩學科的理論知識、素養、技能及經驗。換言之，不僅要求提案人具備法律學科的理論知識、起草法律的技能和經驗，還應掌握旅遊學科的理論知識（含基本概念、術語）、了解旅遊業的實務、現狀、經營習慣、行業慣例等。否則，將制訂不好旅遊法（律）的。即使硬推出台，該法的品質也會受到非難。

經驗告訴我們，中國內地遊客是澳門入境遊客的主力軍，澳門目前入境遊的遊客主要由內地遊客支撐，才能確保澳門旅遊業長盛不衰，旅遊業GDP才能節節攀升。當下，澳門正在努力建設世界旅遊休閒中心，積極融入國家發展大局，加強與內地尤其是粵港澳大灣區九個城市在旅遊方面的合作，利用各地獨特的旅遊資源互補，聯合開發人文和自然旅遊項目，共同設計“一程多站”的旅遊線路。因此，澳門的旅遊立法應當對接內地的旅遊法（律），使用旅遊經營者、從業人員及遊客所熟悉的、普遍使用的及通俗易懂的旅遊行業的語言來制訂旅遊規範性法律文件。

綜上分析，筆者希望在第二常設委員會細則性審議期間，不僅應邀請提案人（政府）釋疑、解答問題，也應邀請旅遊業界參與，向他們諮詢及傾聽業界的意見，了解他們的關注。只有這樣，出台的旅遊法（律）才能接地氣、才能獲得廣泛的認受性。

廣州工商學院

粵港澳大灣區旅遊研究協會會長

簡萬寧