致力“三新”路向 應對“三跨”難題
二○二三年十二月，《橫琴粵澳深度合作區總體發展規劃》（簡稱《發展規劃》）公佈。《發展規劃》緊緊圍繞促進澳門經濟適度多元發展的初衷，凸顯橫琴服務澳門的宗旨和使命，是對《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》（簡稱《總體方案》）的細化和落實。《發展規劃》提出了構建與澳門一體化高水平開放新體系、完善粵澳共商共建共管共享新體制、共譜區域協同發展新篇章，為解決深合區建設內在的“三跨”治理難題提供了更為明晰的發展方向，為加快推進琴澳一體化進程提供更為紮實的制度保障。
深合區治理的“三跨”難題
自從二○二一年九月《總體方案》頒佈以來，橫琴粵澳深度合作區建設進入了粵澳共商共建共管共享的新時代，成為新時期探索“一國兩制”實踐新示範的重要平台。《總體方案》明確了橫琴粵澳深度合作三個階段的發展目標：二○二四年澳門回歸祖國廿五周年為第一階段，目標是琴澳一體化發展格局初步建立，促進澳門經濟適度多元發展的支撐作用初步顯現；二○二九年澳門回歸祖國三十周年為第二階段，目標是琴澳一體化發展水平進一步提升，促進澳門經濟適度多元發展取得顯著成效；二○三五年為第三階段，目標是琴澳一體化發展體制機制更加完善，促進澳門經濟適度多元發展的目標基本實現。
顯而易見，深合區建設發展目標的核心，離不開琴澳一體化和促進澳門經濟適度多元兩個基本要素。換言之，深合區的發展目標，基本上定位在琴澳一體化和促進澳門經濟適度多元的實現程度。為此，《總體方案》提出健全粵澳共商共建共管共享新體制的構想，通過粵澳雙方聯合組建合作區管理委員會和開發執行機構的方式，促成粵澳雙方緊密型的合作治理，構建起“一國兩制”下區域合作治理和城市合作治理的新模式，以整合粵澳雙方的治理合力，更好實現琴澳融合和促進澳門經濟多元。
然而，由於深合區合作治理的制度創新在“一國兩制”實踐的探索中具有一定的開創性，深合區合作治理內在地存在“跨境治理”、“跨制治理”和“跨層治理”的“三跨”難題。首先是“跨境治理”的難題。一般來說，“境內外”指的是一個國家或地區管轄邊界的內外，“中國境內”指中國行政領域以內的領土，不含香港、澳門和台灣，“中國境外”指中國行政領域以外的地方，包括香港、澳門和台灣。雖然從適用範圍和地理範圍上“境內境外”和“國內國外”有着明顯的區分，但在特定事務的管理上兩者又有一定的相似性，比如在人流、物流、資金流、資訊流等生產要素的流動。由此，由於澳門身處“國內境外”的情境，深合區服務澳門的使命以及深合區粵澳共建共管體制，必定面臨“跨境治理”的難題，受到人流、物流、資金流、資訊流難以自由流動的阻礙。
其次是“跨制治理”的難題。“一國兩制”既是橫琴粵澳深度合作區建設最大的特點和優勢，也是橫琴粵澳深度合作區建設和治理的最大挑戰。如何化“兩制之異”為“兩制之利”，在某種意義上決定着深合區建設和治理的最終成效。當前，粵澳雙方的制度差異主要體現在法律、體制、政策以及機制的差異。其中，法律差異是最為根本的制度差異，澳門與中國內地的法域不同，法律條件和法律傳統有着顯著的差異；體制不同主要體現在澳門行政主導體制下立法行政配合制約關係和中國內地“議行合一”體制的差別；政策不同主要體現澳門特區政府各種經濟政策、社會政策、福利政策、文化政策與中國內地各類政策的不同；機制不同是具體管理措施和方式的不同，包括兩地公務員管理模式、社會組織管理模式以及社會治理模式的不同等。事實上，正是由於制度差異給大灣區建設和治理帶來的巨大難題，規則銜接和機制對接才擺到了大灣區建設和深合區建設的重要議程上。近年來，規則銜接機制對接受到了粵港澳三地政府的高度重視，廣東省政府着力攜手港澳兩地政府大力推進“灣區標準”的軟聯通。
最後是“跨層治理”的難題。深合區治理是典型的多層治理，需要中央政府、廣東省政府和澳門特別行政區政府、珠海市政府和深合區政府等各個層級政府的通力合作。多年來，在橫琴開發問題上，粵澳兩地政府一直在不斷檢討和完善既有的合作機制，實現互利互惠的合作。這其中的深層次問題，就是深合區建設涉及各個不同級別政府的策略性互動，形成縱橫聯動、錯綜複雜、動態變化的政府間關係。當前“四共”體制雖然對深合區建設的政府間關係進行了制度創新，實現廣東省政府和澳門特區政府的共同治理，但粵澳兩地政府如何合作提升治理績效，依然是深合區治理的巨大挑戰。因此，“跨層治理”也是深合區治理的深層矛盾和問題。換言之，深合區治理並非某個單一層級政府的管轄和治理，而是牽涉多層政府合作協調的治理。這種“跨層治理”是科層之外的治理，是組織間關係的治理，是科層治理和網絡狀治理的複合。
構建新體系，應對“跨境
治理”難題。
為應對深合區治理的跨境難題，《總體方案》早就提出了“構建與澳門一體化高水平開放的新體系”，包括貨物“一線”放開、“二線”管住，人員進出高度便利，創新跨境金融管理，建立高度便利的市場准入制度，促進國際互聯網資料跨境安全有序流動。在這個基礎上，《發展規劃》進一步提出了，推動要素跨境高效便捷流動，提出了更加具體和細化的改革措施。例如，在實現貨物“一線”放開、“二線”管住上面，強調要高標準，要持續深化輸內地澳門製造食品安全監管合作，便利更多澳門製造食品進入合作區；在人員進出高度便利方面，提到要研究開展檢驗檢疫創新試點，制訂完善允許澳門居民攜帶進入合作區的動植物產品清單；在便捷資金跨境流動方面，提出要依託合作區資金電子圍網探索跨境資本自由流入流出和推進資本項目可兌換；在促進國際互聯網資料跨境安全有序流動方面，提到在國家資料跨境安全管理制度框架下，開展粵港澳大灣區科研資料跨境管理試點。
“跨境治理”難題的解決，將能對琴澳一體化的實現有直接的推動作用。從一定意義上講，琴澳一體化就是琴澳之間人流、物流、資金流、資訊流的便捷化流動。在“一國兩制”的制度框架下，完全意義上的琴澳一體是不大可能實現的，人流、物流、資金流和資訊流的流動也不可能是完全自由的。由此，在“一國兩制”下，深合區的建設是逐步提升琴澳一體化程度的過程，是在持續走向琴澳一體的路上。
完善新體制，應對“跨制
治理”難題。
針對“兩制差異”的“跨制治理”難題，《總體方案》創造性地提出在橫琴粵澳深度合作區健全共商共建共管共享的新體制，通過讓澳門特區政府委派人員擔任深合區政府負責人的方式，建立粵澳雙方共同決策的雙主任制，組建粵澳雙方分工執行的執行機制，賦予了澳門特區政府在深合區治理的部分權責。兩年多的實踐表明，共商共建共管共享的新體制，在應對和解決跨制難題方面仍顯不足。為此，《發展規劃》提出了完善粵澳共商共建共管共享新體制。首先是健全合作區開發管理機構運行機制，不斷簡化議事決策流程、研究建立執行委員會主任向管理委員會述職報告制度等新措施。與此同時，《發展規劃》還提出了要完善合作區開發執行機構的工作機制、創新人事管理來提升運行效能。其中，關於兩地公務員管理機制和方法差異的應對策略，尤其值得關注。《發展規劃》提到了，在現有公務員工資政策框架內，綜合考慮珠海公務員、港澳地區內派幹部的工資收入水平，探索激勵幹部擔當作為的工資收入內部分配和福利待遇辦法。
此外，在應對兩地法律和政策差異方面，《發展規劃》也提出了新的應對方法。在應對兩地法律差異方面，《發展規劃》明確提到，創新民商事法律適用規則。在不違反我國法律基本原則且不損害國家主權、安全和社會公共利益的前提下，允許在合作區註冊的香港投資企業、澳門投資企業選擇適用香港法律、澳門法律解決合同糾紛。支持合作區法院依法有序擴大涉外民商事案件管轄範圍，支持在合作區依法試點受理沒有連接點但當事人約定管轄的涉外民商事案件；在應對兩地政策差異方面，《發展規劃》特別提到了創新人才引育合作模式，推動人才政策雙向銜接、相互開放。因此，在兩制融合方面，《發展規劃》回應了當前較為突出的“跨制治理”難題，並提出了較為可行的規則銜接和機制對接的開放型政策方案。
共譜新篇章，應對“跨層
治理”難題。
在《總體方案》健全共商共建共管共享新體制內容中，主要側重於粵澳兩地政府共同決策、共同執行的合作治理關係，對珠海市政府的角色規定相對較少。事實上，珠海在橫琴粵澳深度合作區的建設和治理中發揮着不可或缺的作用，用足用好珠海經濟特區立法權，是橫琴粵澳深度合作區建設不可缺位的政策工具。為此，二○二三年三月出台的《橫琴粵澳深度合作區發展促進條例》（簡稱《促進條例》）對珠海的作用進行了較為明細的規定，凸顯廣東、珠海對深合區建設的支援服務和保障作用，當中第15條規定，“珠海市應當與合作區建立健全長效對接溝通機制，支援、服務和保障合作區開發建設”；第58條規定，“合作區執行委員會、廣東省派出機構根據改革發展需要，經合作區管理委員會同意，可以建議廣東省人民代表大會及其常務委員會制定法規，或者建議珠海市人民代表大會及其常務委員會制定經濟特區法規，在合作區內實施”。
在這個基礎上，《發展規劃》進一步提到要共譜區域協同發展新篇章，強化與珠海協同發展，增強澳珠極點引領作用。《發展規劃》指出，要通過推動空間聯動、促進產業協同、深化人才合作、強化民生服務共享等來強化深合區與珠海的協同發展；要通過促進珠江口東西兩岸融合互動、輻射帶動珠江西岸地區加快發展，以增強澳珠極點引領作用。我們認為，在深合區的建設和治理中，強化與珠海協同發展是非常重要的。可以預見，深合區建設與珠海協同發展的強化，將能有效加快推進深合區的建設，提速琴澳一體化的進程。
此外，在理順多層級政府間關係，應對“跨層治理”難題上，《發展規劃》重點提到了，通過清單式申請授權等方式，賦予深合區在經濟管理、營商環境、市場監管、城市建設、社會事務等領域更大自主權來加大賦權力度。同時，《發展規劃》要求廣東省按照“應放盡放、能放盡放”的原則，加大對深合區的賦權授權力度，全面落實深合區省級經濟社會管理許可權。
總而言之，橫琴粵澳深度合作區是豐富“一國兩制”實踐的新示範和推動粵港澳大灣區建設的新高地。中央政府高度重視和關心橫琴粵澳深度合作區的建設，出台了一系列的政策來支持橫琴粵澳深度合作區的發展。《發展規劃》與原來的《總體方案》和《促進條例》一脈相承，其基本目標和發展方向都是將橫琴建設成為促進澳門經濟適度多元發展的新平台和便利澳門居民生活就業的新空間。《發展規則》是《總體方案》和《促進條例》進一步的拓展和細化，致力構建新體系、完善新體制、共譜新篇章，以謀求化解深合區跨境、跨制、跨層“三跨”難題的治理之道，努力走出一條符合深合區特點和規律的治理新路子。
澳門理工大學社會經濟與公共政策研究所所長 鄞益奮
