“總體方案”關於海南自貿港和橫琴合作區的差別初探

（四）管理體制的差別

根據有關法律規定，海南自由貿易港的管理機構包括總領機構和自由貿易港機構。總領機構由國務院、中國共產黨海南省委員會（簡稱“中共海南省委”）和海南省人民政府共同組成；自貿港管理機構由推進海南全面深化改革開放領導小組（駐國家發展改革委員會的國務院議事協調機構）、中共海南省委內設的全面深化改革委員會（下設深化改革辦公室）及自由貿易港工作委員會（下設自貿港工委辦公室）及海南省人民政府共同組成。

此外，海南自貿港將直接接受由國務院框架下的國家發展改革委員會、財政部、商務部、中國人民銀行、海關總署、國家市場監督管理總局、智慧財產權局等二十四個機構委派出駐地幹部在海南實地指導工作。

從管理機構的設置分析，具有系統性和體系化。頂層設計有國務院及其組成部門、工作部門、直屬機構及協調機構，地方有黨政、司法、政治協商等機構。如此機構設置有利於情資的溝通、回饋和報告，政策的貫徹落實，成效的驗證、檢討及改善。同時也有利於發動廣大人民群眾進言獻策、集思廣益，以主體身份積極參與自貿港建設。

根據《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》的有關規定，橫琴合作區的管理機構由推進粵港澳大灣區建設領導小組領導下的橫琴合作區的管理委員會和執行委員會組成。管理委員會為合作區開發管理的議事決策機構，統籌決定合作區的重大項目、重大規劃、重大決策和重要人事任免等重大事項，其中涉及國家事權的事項應當按照程序報批。管理委員會由廣東省和澳門特別行政區有關單位、珠海市人民政府、中央駐粵相關機構共同組成。管理委員會實行雙主任制，由廣東省省長和澳門特別行政區行政長官擔任。此外，管理委員會設常務副主任一職，由澳門特別行政區委派；設其他副主任五職，由廣東省和澳門協商確定人選擔任；設秘書長二職，分別由廣東省和澳門各委派一名。

管理委員會下設執行委員會，為日常工作機構，設主任一職，由澳門委派人員擔任，下設副主任六職，由廣東省和澳門各自委派人選擔任。執行委員會下轄九個工作機構，具體負責行政、法務、經濟、金融、商事、財政、統計、城市規劃和建設及民生事務等行政管理和公共服務職能。

此外，中共廣東省委、廣東省人民政府在合作區設立派出機構（簡稱廣東省派出機構），負責黨的建設、國家安全、刑事司法、社會治安等職能，履行屬地管轄職能，配合合作區管理委員會和執行委員會推進合作區建設。然而，廣東省政府及其有關部門可以委託合作區執行委員會及其工作機構行使原屬其行使的經濟、民生管理等相關行政管理職能和公共服務職能。委託的行使行政職權目錄（清單）由廣東省政府制訂並向社會公佈。廣東省人民政府派出機構在職權範圍內以自己名義行使行政管理職權，職權清單經廣東省人民政府同意後向社會公佈。這樣安排能讓職責分工明確、公開、透明，讓廣大群眾清楚知悉哪些職權由合作區執行委員會及其工作機構行使，哪些職權由廣東省人民政府派出機構行使，避免推諉卸責。

在頂層設計方面，推進粵港澳大灣區建設領導小組（設辦公室）為最高領導、決策機關，其工作性質和職能是發揮統籌協調、決策參謀、推動落實，負責協調廣東省有關單位支援合作區開發建設。

（五）獨立立法權及授權立法的差別

《中華人民共和國海南自由貿易港法》賦予海南省人民代表大會及其常務委員會在部分事務上的立法權利。此處的“部分事務”主要是指貿易及投資自由便利化、財政稅收制度、生態環境保護、產業發展與人才政策等方面的事項。

海南省人大及其常委會還可以根據《海南自由貿易港法》，結合海南自由貿易港建設的具體情況和實際需要，遵循憲法規定和法律、行政法規的基本原則，就貿易、投資及相關管理活動制訂法規（以下稱海南自由貿易港法規），在海南自由貿易港範圍內實施。但是，海南自由貿易法規應當報全國人大及其常委會和國務院備案。目前，已經推出的法律涉及環境保護、反走私、大數據開發應用、經濟特區律師條例、經濟特區註冊會計師條例、經濟特區禁毒條例，以及公司註冊的快速簡單審核法律等。自由貿易港法規也可以對法律或行政法規的規定作出變通規定，但是應當說明變通的情況和理由。

必須指出的是，儘管海南自由貿易港法規涉及依法應當由全國人大及其常委會制定法律或者由國務院制定行政法規事項的，應當分別報全國人大常委會或者國務院批准後生效。足見，海南人民代表大會制定的自由貿易港法規所涉事項可以是依法應當制定為法律或者行政法規的事項，只是須分別報送享有該立法權的有關機關批准後生效。

反觀橫琴合作區，在獨立立法和授權立法方面，無論在獨立性方面，還是在授權的程度和範圍都比海南自貿港遜色。橫琴合作區沒有如同海南自貿港那樣，由全國人大常委會制定《橫琴合作區法》授權廣東省人大及其常委會在貿易及投資自由便利化、財政稅收制度、生態環境保護、產業發展與人才政策等事項自行立法，而是僅規定研究制定合作區條例（地方性法規），由條例作出規定。據此，廣東省人大常委會第四十八次會議於二○二三年一月九日通過《橫琴粵澳深度合作區發展促進條例》。然而，《橫琴粵澳深度合作發展促進條例》第五十七條對於制定地方性法規和珠海經濟特區法規，合作區執行委員會和廣東省人民政府派出機構僅享有建議的權利。在合作區暫時調整或者暫時停止適用有關廣東省地方性法規、廣東省政府規章的規定，以及珠海市地方性法規和政府規章也享有提出建議的權利。但是，值得提醒的是，只享有建議權，不享有決定權。根據合作區改革發展的需要，對於法律、行政法規、地方性法規須作變通規定的，應當事先獲得授權。並且是“一事一授權”，非概括性授權。反觀，海南自由貿易港法規對於法律、行政法規的變通規定，則不要求先獲授權方可進行，而是要求作出變通後應當說明變通的情況和理由。

三、海南自貿港與橫琴合

作區存在差別的思考

綜上研究，對海南自貿港與橫琴合作區在多方面存在差別的原因進行深入思考，梳理出以下幾點看法：

（一）受制於社會制度的性質和“一國兩制”政策

海南自貿港的地理範圍是整個海南省，是中國最大的經濟特區，如同中國內地各省市一樣，實行社會主義制度。因此，在一種社會制度體制下，全國性法律、行政法規以及地方性法規、政府規章和經濟特區法規皆適用於海南自貿港。中央的政策能直接落地，與其他省、市的交流合作較為直接和順暢，至少不受出入境管制，不受特別行政區的法律法規及政策的制約。

橫琴合作區是由實行兩種不同社會制度的廣東省和澳門特別行政區，本着共商共建共管共享的指導思想和創新理念，在堅守“一國兩制”的原則下，在廣東省行政管轄區域內的橫琴新區，由粵澳兩地深度合作，創造性地設立及建設的一個從未有過的新體制。事實上，合作區是兩種法域、兩種法律制度、兩種行政管理模式並存的試驗田。目前而言，會存在不協調、不一致的情形。因此，任何事情皆應由粵澳雙方密切協商，形成共識，推動落地實施。

（二）因歷史背景及行政級別影響所致

海南自貿港的前身是二○一八年設立的自由貿易試驗區，覆蓋全省範圍，是我國最大的自由貿易試驗區。海南自貿港的行政級別為“省級”，但與我國其他省市相比，享有更多國家給予的優惠政策和優越性。海南在設立自貿區之前，曾是我國最大的經濟特區，既享有一般地方性法規和政府規章的立法權，也享有經濟特區法規的立法權。這些法規適用於全省。

橫琴合作區的前身是二○○九年設立的珠海橫琴新區，是廣東省人民政府的派出機構，委託珠海市人民政府管理，行政級別為“副廳級”。由於行政級別較低，本身沒有設立人大及其常委會，不享有一般地方性法規或經濟特區法規立法的權力（珠海市享有）。在其管轄區域範圍內實施的地方性法規、政府規章或經濟特區法規則由廣東省人大及其常委會、珠海市人大及其常委會制定，或經授權的廣東省人民政府或珠海市人民政府制定。

（三）因法律體系及法律文化差異的影響

雖然兩地的法律制度都具有大陸法系的特徵，皆以制定法（成文法）為主要法律淵源。但由於社會制度不同，以及受各方面因素的影響，法律的原則、規則、原理等存在不同程度的差異，尤其是在公法領域，內地的法律原則、規則無法與澳門直接銜接。這是橫琴合作區目前面臨的現實問題，也是必須盡快解決的辣手問題。鑒於此，《橫琴粵澳深度合作發展促進條例》第五十六條載明：“支援合作區加快擴大規則、規制、管理、標準等制度型開放，逐步構建民商事規則銜接澳門，接軌國際的制度體系。”為此，當下合作區在法治領域的主要任務是先從民商事法律制度入手，輕重緩急，先易後難，着手制訂在合作區急需的銜接澳門民商事領域的法律制度清單，並建議地方立法機關申請授權立法，或者變通現行法律、行政法規、地方性法規及經濟特區法規的有關規定，以適應合作區改革發展的當務之急，以便銜接澳門民商事法律制度，最終接軌國際的制度體系。

四、兩地應互相學習、交

流借鑒，推動目標的實現。

雖然中央在總體方案中對海南自貿港和橫琴合作區的戰略謀劃和部署的指導思想、戰略定位及預期目標存在差異，但是在某些方面也有相同及交集之處，例如，“封關”（具體為“一線放開”、“二線管住”措施），企業和個人所得實行“雙15%”優惠稅制，實行市場准入承諾即入制（即“非禁即入”），建立備案制度等。此外，自貿港和合作區的全面建成皆能支援“一帶一路”建設，貢獻各自的成功經驗。據此，我們極力提倡和建議瓊、粵、澳在建設自貿港和合作區的過程中應當加強合作，交流經驗，相互學習借鑒，加快建成自貿港和合作區。 （下）

廣州工商學院

簡萬寧 蕭雅雯

梁啟昇