憲法是國家主權最高法律體現

【編者按】我國的現行憲法是在一九八二年十二月四日由第五屆全國人民代表大會第五次會議通過，這是新中國的第四部憲法，也稱“八二憲法”。今年十二月四日，現行憲法公佈實施已四十周年。為紀念這一重要時刻，本刊特邀請本澳三位學者撰文，三篇文章分別以“憲法是國家主權最高法律體現”、“憲法與民主建設”、“憲法與澳門國安法的修改”為主題，闡述見解。

“憲法是國家主權最高法律體現”，也有表述為“憲法是國家主權在法律上的集中體現”，或者表述為“憲法是關於主權的真實規則”。這個說法來自於英國著名的憲法學者戴雪。他認為：“憲法，就這個詞在英國的用法而言，看來包括直接或間接地影響國家內主權權力的分配和運用的全部規則。”戴雪指出了憲法在實體內容上的主權關係。從實體內容看，國家主權分為兩個層面，一是對外主權，另一層面是對內主權。國家對內的主權關係可分為內部關係和外部關係。內部關係又可分為主權要素的橫向關係和縱向關係。前者構成政體，後者則構成國家結構。外部關係就是主權和市民社會的關係，它可細分為主權和個體公民的關係、主權和家庭的關係、主權和社團的關係等。實質上這是國體的表述。

主權原則是近現代國家憲法的根本原則。其核心問題在於誰擁有主權、誰來行使主權。主權是最高的、不可分割、不可轉讓的，主要是從主權的歸屬來講的，主權的歸屬決定國家的國體。而國體又對政體、國家結構產生決定性的影響，這些都是通過憲法來規定的。因此，維護憲法，其實質就是要維護國家主權原則。二○一八年十二月，全國人大常委會委員長栗戰書在第五個國家憲法日座談會上的講話中，明確指出：“憲法是國家主權的最高法律體現。經歷過近代半殖民地半封建社會苦難的中國人民深知，維護國家主權和領土完整、維護民族團結和諧極為重要，極為寶貴。”

憲法確立的國家根本制度是主權原則的核心內容。中國憲法在序言第十二自然段宣示的和平共處五項原則之中，把“堅持互相尊重主權和領土完整”作為其中第一項原則來規定。與近現代世界大部分國家一樣，中國憲法始終貫穿“人民主權”原則。憲法第2條第1款就明確規定“中華人民共和國的一切權力屬於人民”。與西方國家憲法模糊國體與政體的情況不同，中國憲法則明確規定了中華人民共和國的國家性質。憲法第1條“人民民主專政”是關於國體條款的規定。其中“工人階級領導”就是“中國共產黨領導”。這樣，作為主權者的人民是整體意義上的中國人民，是中國共產黨領導下包括港澳同胞、台灣同胞在內的全體中國人民。因此，主權者在政治上中國人民的代表是中國共產黨，“黨代表中國最廣大人民根本利益，沒有任何自己特殊的利益，從來不代表任何利益集團、任何權勢團體、任何特權階層的利益”。所以，憲法第1條第2款規定“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質特徵”。這是基本的政治事實，也是中國憲法的根本原則。在這一根本原則下，對於國家權力的分配，全國人大是最高權力機構，其他國家機構由它產生，對它負責，體現人民民主；其次，一切國家機關包括代議機關都服從執政黨的領導，體現民主基礎上的集中。這樣，就把黨的領導和人民主權有機地結合起來，真正實現“黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一”。因此，維護憲法，就必須維護國家的根本制度、根本政治制度和中國特色社會主義最本質特徵，完善維護國家主權、安全和發展利益的制度和機制。

中央全面管治權是國家主權權力行使的集中體現。主權是國家的核心要素，是國家絕對和永久的權力，通常被概括為對外的獨立或自主權和對內的最高權。一九九九年十二月二十日我國政府對澳門恢復行使主權，就是全面恢復行使以上三方面的權利。中央對國家全部領域包括特別行政區擁有全面管治權。這種權力是先於基本法存在的，也是先於特別行政區高度自治權的，它來源於憲法，是國家主權行使的應有之義。國家對澳門恢復行使主權，就納入了國家治理體系，中央就有對澳門擁有全面管治權，同時按照“一國兩制”方針，通過授權使得澳門特別行政區享有高度自治權。這在澳門基本法第1條和第2條做出了明確的規定。因此，要把中央全面管治權與高度自治權有機結合起來，完善維護中央管治權在特別行政區實施的制度和機制。

落實“愛國者治澳”是維護憲法，是國家主權最高法律體現的根本原則。國家主權的核心問題是主權屬於誰，以及誰來行使主權的問題。澳門特別行政區是國家不可分割的一部分，誰來掌握特別行政區政權、誰來行使高度自治權，確保中央全面管治權，就是特別行政區管治的核心問題。早在中英談判的時候，鄧小平就高瞻遠矚地提出，“要相信香港的中國人能治理好香港”，“必須由以愛國者為主體的港人來治理香港”，強調治權和主權不可分割。這就意味着，如果香港的管治權不是掌握在愛祖國、愛香港的中國人手裡，甚至由其他國家的政治代理人管治香港，就不能在根本上體現中國對香港恢復行使主權。二○二一年一月廿七日，習近平主席在聽取香港特區行政長官述職時深刻指出，香港由亂及治的重大轉折，再次昭示了一個深刻道理，那就是：要確保“一國兩制”實踐行穩致遠，必須始終堅持“愛國者治港”。這是事關國家主權、安全、發展利益，事關香港長期繁榮穩定的根本原則。從這個意義上講，“愛國者治港治澳”，是“一國兩制”的核心要義。因此，落實“愛國者治澳”，需要完善選舉制度、完善公職人員選拔和任用制度，築牢“愛國愛澳”社會基礎，發展經濟，改善民生，破解經濟社會深層次矛盾，推進粵港澳大灣區和粵澳深度合作區的建設，融入國家發展大局，實現特區高品質發展，在以中國式現代化實現中華民族偉大復興的新征程中發揮更好的作用。

澳門大學法學院教授 蔣朝陽