修改《維護國家安全法》正當其時

一、世異則事異 事異則備變

“世異則事異、事異則備變”此格言出自《韓非子?顯學》的《感悟》一文，意思是“世道不同了，事物改變了，處世行事的方式方法也要相應變化。客觀事物的運動、變化是絕對的，政策和策略也應該隨時而變。不論任何方法、措施都是針對某種特定的情況而制定的。”把此格言應用到立法活動也恰當，它可指導、評價立法活動。

以維護國家安全立法為例，隨着時代的更迭，世界各國的經濟、政治、文化、科技、軍事等方面皆發展變化，以致每個國家的整體實力也隨之變動。當下，冷戰思維抬頭，唯我獨尊及弱肉強食的意識越發強烈，危害他國主權、安全、發展及領土完整的行為從未停止過，且方式多樣，情況不容樂觀。鑒於外國勢力危害我國的國家主權、安全及發展利益的嚴重性，二○一四年四月十五日，國家主席習近平在中央國家安全委員會第一次全體會議上，提出了總體國家安全觀的重大戰略思想，為新形勢下維護國家安全工作確立了重要遵循。“總體國家安全觀”涵蓋十多個方面的重點領域，包括：政治安全、國土安全、軍事安全、經濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、網絡安全、生態安全、資源安全、核安全、海外利益安全，以及數個新型領域安全（生物安全、太空安全、深海安全和極地安全）。

“總體國家安全觀”是在科學分析及全面把握國際形勢並結合我國的國家安全的實際情況的基礎上，總結出來的一個富有中國特色的概念。“總體國家安全觀”強調要以宏觀的整體角度，全盤理解、實踐和推動國家的整體安全。它突破了一般理解的傳統安全領域（即政治安全、國土安全和軍事安全三個重點領域），並在此基礎上，進一步將國家安全的涵蓋面擴闊至其他領域，確保全方位覆蓋，讓國家安全工作更到位，更能符合新時代的需要，保障國家核心利益，保障人民安全。在“總體國家安全觀”的指導下，內地的刑事政策及刑事立法對有關危害國家安全犯罪方面也作出相應的調整，以便配合及有效防範和懲治危害國家安全的犯罪行為。

為落實《澳門特別行政區基本法》第二十三條賦予澳門特區就叛國罪、分裂國家行為、煽動叛亂罪、顛覆國家罪及竊取國家機密等危害國家安全犯罪行為自行立法的職責，澳門立法會於二○○九年二月廿五日通過了《維護國家安全法》（第2/2009號法律），並於二○○九年三月三日生效實施。《維護國家安全法》的公佈實施於當時而言具有積極和進步意義，它填補了《澳門特別行政區基本法》第二十三條在特區範圍內防範和打擊危害國家安全犯罪行為刑事立法的空白，完善了《澳門刑法典》分則有關危害國家安全犯罪行為的理論體系，實現了有法可依的目標，同時也體現了澳門特別行政區用實際行為踐行了憲制性責任。

然而，隨着我國進入了新時代的社會發展時期，以及“總體國家安全觀”這一國家安全大概念的提出，僅有十五條條文的澳門《維護國家安全法》明顯不能適應新時代維護國家主權、安全及發展利益的現實要求。再者，從嚴格意義上講，《維護國家安全法》主要關注維護傳統的國家安全三個領域（政治安全、國土安全和軍事安全），與“總體國家安全觀”的國家安全大概念的內涵及外延存有不協調、不一致的情況。顯見，《維護國家安全法》已不能適應新時代維護國家安全的要求。因此，特區政府在此時推動對《維護國家安全法》（第2/2009號法律）修改是遵奉“科學立法”、“適時立法”的正確之舉。

二、“文本的修改建議”融合“總體國家安全觀”

從分析修改《維護國家安全法》諮詢文本的內容不難發現，文本明確指出，修改《維護國家安全法》是積極貫徹落實“總體國家安全觀”的應有之義，並強調修法須以“總體國家安全觀”為指導，並按照其要求作出相應的修改。此外，修改《維護國家安全法》的另一目的是為了與內地有關這類犯罪的罪狀及罪名保持一致，使危害國家安全的犯罪理論體系趨於統一，有利於配合及與內地執法、司法機關協調、聯合打擊危害國家安全的犯罪行為。

諮詢文本在全面檢討澳門《維護國家安全法》的基礎上，以“總體國家安全觀”為修法的指導思想，並結合當前危害我國國家安全的各種實例，以及所肩負防範和懲治危害我國國家安全犯罪行為的任務，擬定出一部具開放性、框架性和方向性的諮詢文本，並希望借向澳門居民諮詢、聆聽、答問等方式廣泛收集居民的反饋意見，之後分析、研判、整合，以主流意見作為填補、充實及完善修改《維護國家安全法》文本的內容，以便出台一部被大多數居民認同和支持、能體現大多數居民意志的新《維護國家安全法》。

諮詢文本“修改建議”部分提供了政府對若干“危害國家安全罪”提出的修改建議，並以法理補以解釋說明。例如：對於“分裂國家”罪採取的手段增加“非暴力手段或不法情況”；建議對“顛覆中央人民政府”罪修改為“顛覆國家政權”罪；建議增補涉及“公然和直接煽動他人參與危害國家穩定的騷亂的罪狀予以懲處”；建議對於“竊取國家機密”罪中的“機密”修改為“竊取國家秘密”罪；建議擴大危害國家安全行為的主體範圍為“任何個人、組織或團體”，並調整“國外”為“澳門特別行政區以外”；建議在《維護國家安全法》的適用範圍上引入“保護管轄原則”。筆者十分認同政府的修改建議及理由說明，於法於理皆能站住腳，在此不展開贅述。

筆者認為只有修改完善澳門《維護國家安全法》，才能織全、織牢、織實維護國家安全的法網，堵塞漏洞，不留空白及死角，全面、有效防範和懲治危害國家安全的犯罪行為。

三、《維護國家安全法》適當超前立法不悖法理

根據通說，立法主要是針對現實社會已存在或已發生的事項進行規範（也稱事後立法），一般不鼓勵和提倡對未發生的事項進行立法規範（前事立法），即通稱的“超前立法”。但是，在特定情況下，針對特定的事項則允許適當的超前立法。這種情況通常適用於預防某種嚴重的危害國家、公共安全及環境保護的犯罪行為的立法，例如二○○五年三月十四日中華人民共和國第十屆全國人民代表大會《反分裂國家法》是超前立法的例子。在這樣情況下，允許超前立法好處是提前做好預防犯罪工作，備足打擊犯罪行為的法律工具，防患於未然。當出現分裂國家的行為時，能及時適用法律予以懲處。若不是這樣，一旦出現分裂國家的犯罪行為時，公安、司法機關就會陷於被動，苦於無法可依，最終無法有力、有效地打擊和制裁犯罪分子。前幾年，香港的“修例風波”演變成社會騷亂事件就是實例。在騷亂中，有的行為已符合危害國家安全犯罪的構成，可是因無法可依，導致對於犯罪分子無法入罪，或者只能適用其他法律定罪量刑。其結果是，打擊力度有限，發揮不到阻遏作用，最終放縱了犯罪分子，以致事件持續紛擾香港近兩年。為解決香港有法可依的窘局，實現合法、依法治亂的目標，全國人民代表大會常務委員會於二○二○年六月三十日通過《香港特別行政區維護國家安全法》。《香港特別行政區維護國家安全法》公佈實施後，對違反國安法的犯罪分子予以嚴厲打擊和懲處，成效即顯，紛擾多時的騷亂事件隨即偃旗息鼓。從此，社會恢復常態，生活、工作及公共服務重回正軌。

最近，澳門修改通過的《娛樂場幸運博彩經營法律制度》（第7/2022號法律修改第16/2001號法律）增加維護國家安全的條文內容，也應視為超前立法的例子。該法第45條第1款第1項規定，承批公司在運營中必須承擔維護國家安全的義務，並且以此作為政府單方解除博彩公司批給合同的法定條件。新增的立法規定充分體現了特區政府認識到維護國家安全的重要性和緊迫性，在經濟領域也須嚴防危害國家安全的犯罪行為，並在立法上事先做好預案和部署。

四、文化教育安全是國家安全重要組成部分

“總體國家安全觀”涵蓋了常被人忽略的文化教育領域，後者的不安全必然動搖及威脅到國家安全。然而，在澳門文化教育領域的安全往往被人們所忽略，究其原由，可能是因為澳門基本法賦予文化教育領域較高的自由度和自主性，以致政府和社會對文化教育事業的自由度和自主性予以較高程度的包涵和容忍，從而造成個別別有用心的人士、組織或團體總是以文化教育活動的自由、自主為借口，不歡迎、不接受乃至抗拒有關部門對他們開展所謂的正常文化教育活動的監管。事實上，有的活動經已偏離正常文化教育活動的方向，觸碰國家安全的底線。前幾年的香港社會騷亂事件中有相當比例的參與者是學生、教師、新聞從業人員。有的參與者甚至是未成年的學生，由此可見，教育領域的問題不容小覷。有的老師在上課時常常向學生們灌輸一些不正確的人生觀、價值觀，甚至發表一些抹黑或詆毀政府或警察的言詞。長此以往，漸漸地潛移默化，腐蝕學生的思想，污染學生的純潔心靈。最終發展到學生不分是非黑白，混淆正義與犯罪行為，積極響應並加入社會騷亂事件，以身試法，甘當他人犯罪的工具，情況令人痛心。

澳門文化教育領域應從香港的社會騷亂事件中汲取教訓，學校領導層不僅要關注對學生的教育，也應關注教師的日常教學內容、言行舉止；不僅應關注教師的專業知識水平及教學技能，也應關注他們其他方面的表現和相關社會活動的情況，確保教師能向學生灌輸正確的人生觀和價值觀，能鑄造學生的美好心靈和培養健康向上的精神，致力培養德才兼備、對社會有用的人才。

值得一提的是，高等教育領域在維護國家安全意識方面更應加強，尤其是學校領導層，應當時刻保持清醒頭腦，常懷國家安全意識，別以為國家安全離自己很遙遠，不會發生在自己身上。必須認識到危害國家安全的行為無處不在、無時不有，犯罪分子是很善於抓住機會，見縫插針的。他們無孔不入，稍不留神，則會被利用及鑽空子。這樣的案例在內地的高校已發生過，應當引起我們的高度關注和警惕。以大學向全球聘請教學、科研及領導職務人才為例，相信多數招聘單位皆習慣於關注和審查應聘者的專業學術成就，甚少關注和審查應聘者以往的政治活動及社會背景（當然這類審查有難度、不易做到），可能會給別有用心的人提供可乘之機。據悉，中國內地有些高校向國外招聘的大學教師在教學期間公開發表一些攻擊我國社會制度及詆毀共產黨領導的文章，這是活生生的例子，給招聘單位留下必須汲取的教訓。據此，筆者建議澳門高校在招聘海外教學科研人員時，應當嚴格把關，盡可能審查或請求有關部門對被聘用者進行政治方面的調查，不能讓那些對我國或特區懷有敵意的人混進我們的高等教育機構，確保高校能聘請到既具有專業學術成就，亦對我國及特區有好感的優質人才，熱心為特區高校提供教學科研服務，專注教學及學術研究，少談政治，積極為特區培養大學人才。

粵港澳大灣區旅遊研究協會會長

澳門文化遺產導遊協會主席

簡萬寧