適時優化公務人員公積金制度的建議

第8/2006號法律《公務人員公積金制度》自二○○七年生效自今已超過十五年，當初政府設立新退休制度的主要目的有四點：一是向所有與公共部門有勞動關係的工作人員提供退休保障；二是向工作人員提供更具彈性的退休制度；三是為政府的人才流通創造更有利條件；四是消除退休及撫恤制度對政府財政負擔帶來的不確定因素。該制度的設立，無疑為保障特區政府長遠的財政穩健及完善公務人員管理提供一定助力。然而，隨着本澳加快融入國家戰略發展大局、社會經濟急速發展、政府職能及架構改變、非強制性中央公積金制度推行成果等各項因素作用下，公積金制度呈現未能緊追社會發展步伐的趨勢及未能為政府與社會間人員流通提供條件，昔日的制度彈性逐漸演變成新的制肘。

最近十年，特區政府的行政架構及人員規模成為公共行政改革的焦點之一，上屆政府率先提出精兵簡政、架構重組，今屆行政長官更明言公務人員的人數已去到“天花板”，並將公務人員的規模上限訂定為38,000人，立法會中亦不時有議員詢問政府會否推出“肥雞餐”，但從政府代表的回應中，顯然政府並不傾向以“肥雞餐”作為縮減人員規模的方案，筆者亦認同政府的取態。相比起以“肥雞餐”縮減人員規模，筆者認為行政當局應適時檢討現行制度的問題，着力建設更有利人員流通的條件。

隨着《非強制性中央公積金》的實施，兩者相較之下就會發現公積金制度無助人才自由流通的短板，當中尤以權益歸屬部分值得政府深思。按照第8/2006號法律《公務人員公積金制度》第十四條第一款（二）項的規定，供款人在登記註銷時，有權按供款時間取得相應的政府供款部分，公務人員供款時間少於5年，可取得政府供款部分的權益歸屬比率為0%；工作滿5年至少於10年，權益歸屬比率為25%；工作滿10年至少於15年，權益歸屬比率為50%；工作達15年，權益歸屬比率為70%，隨後每工作一年，權益歸屬比率會增高3%，直至工作滿25年或以上，便可取得100%的政府供款。公積金制度比起以往退休及撫恤制度，其更有利於公務人員在政府及社會之間的流通，原因在於公務人員若打算在其人生的某一階段從事公職以外的職業，可隨時根據公積金制度的規定，取回全數的個人供款及按照其供款時間取得政府供款的一定百分比。當時設立的制度明顯更符合社會的實際狀況及現實需求，但將公積金制度的權益歸屬比率與央積金制度的有關規定比較，會發現公積金制度的規定仍存有一定的不合理之處和優化空間。根據第7/2017號法律《非強制性中央公積金制度》第三十四條的規定，僱員供款時間未滿3年，可取得的僱主供款部分的權益歸屬比率為0%；工作滿3年至未滿4年，權益歸屬比率為30%；隨後每工作一年的權益歸屬比率會增高10%，直至工作滿10年或以上，可取得100%的僱主供款。兩相比較下，可見央積金制度在權益歸屬規定方面顯得更為寬鬆，且更符合現實社會狀況及僱員在勞動市場自由轉換的需求，但在公積金制度的規定下，公務人員在工作滿5年至未滿10年期間離職，可取得政府供款的百分比劃一為25%，但一旦工作滿10年，其將取得政府供款的50%，兩者相差逾倍。所以，當公務人員的供款時間在這段期間內，尤其是越接近可改變取得政府供款的百分比前，例如將近10年又或將近15年，哪怕其有意脫離公職、投身私人市場、緊抓深合區及大灣區的發展機遇等，除非其放棄即將可取得更多政府供款的百分比，否則從制度上便會把公務人員束縛在他並不希望繼續的勞動關係中，長遠而言將損害行政當局的利益。

此外，就上述權益歸屬比率的規定，筆者還收到一些基層公務人員的意見，指其在進入公職時已年逾50，在其因達年齡上限（65歲）終止擔任公共職務時，其還有數月才能達到15年的供款時間。然而，根據公積金制度的規定，不論他是工作滿10年，又或是工作滿14年，其可取得的政府供款部分均劃一只有50%，倘其可達15年的供款時間，則可取得政府供款部分的70%，兩者相差20%。從現實層面考慮，工作滿10年與工作滿14年的公務人員的權益歸屬比率均為50%，反映制度未能按公務人員實際為政府工作的時間取得合理的政府供款部分的百分比，嚴格來說也是一種制度不公。考慮到公積金制度本身是一種退休保障制度，為確保該制度能最大限度保障公務人員晚年的退休生活及質量，因此在制度上應將公務人員的供款時間與其可取得的政府供款部分的百分比作出合理的處理。

綜上所述，基於上述兩個原因，筆者建議特區政府應適時展開檢討現行《公務人員公積金制度》的工作，廣泛收集公務人員的意見，尤其是將供款時間達5年至少於10年、10年至少於15年期間的權益歸屬比率，即25%至70%的規定進行細化，在公務人員工作滿5年後，逐年調升權益歸屬的百分比，體現公務人員依據其提供服務時間，合理收取政府供款部分的精神和原則，同時為政府與社會間人員流通提供更符合社會發展趨勢的有利條件。

王匡政