橫琴粵澳深合區建設模式核心和難點
一、橫琴粵澳深度合作區建設的模式
二○一九年二月十八日中央和國務院發佈《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，發佈了一個新時代國家發展的重大戰略，它必將對未來數十年中國發展產生深遠影響。某種程度上，它也是新時代第二輪改革開放的一個明確信號。這個重大國家戰略是否能夠得到完全、切實和成功地貫徹實施，對於中國經濟社會長期發展繁榮，對於中國國力的不斷增強，對於中華民族的偉大復興，對於中國走向世界，都至關重要。作為這個國家戰略的舉措之一，“粵澳深度合作區”將扮演着十分關鍵的角色，可以說是大灣區建設的重中之重。它是豐富“一國兩制”實踐的重大部署，直接把“一國兩制”下兩種不同社會和法律制度的並存、對接和融合提到日程上，落實到實踐中，體現在組織架構上。也就是說，深合區的建設有着多重意義，不僅是經濟上，還有法律上和政治上的意義。深合區建設的如何，將在很大程度上直接影響粵港澳大灣區建設，並且會折射新一輪改革開放的成就如何。
自上個世紀七十年代末開始的，至今已經四十多年的改革開放，為我們證明了一個道理，即：改革就是探索和突破，沒有探索和突破就無所謂改革。既然是探索和突破，就不免有風險，就必然存在着成功與失敗的機率，所以才叫“摸着石頭過河”。與此同時發生的開放，實際上是促進和實踐改革的途徑。開放是改革的必由之路，開放的過程，就是改革得以探索和突破的過程，沒有開放，就難有改革。
必須指出的是，即使不是必然，開放大多數情況下也是通過合作才能實現的。而合作能否順利展開和取得成功，除了合作主體平等這個基本前提之外，就是合作的模式一定要明確，這是所有合作的關鍵問題。二○一○、二○一一年粵港、粵澳之間簽署合作框架協定後的十年實踐，更加證明了，明確且有法律和政策支撐的合作模式是合作成功的前提條件和根本保障。
但必須指出的是，新時代新一輪改革開放與前四十年改革開放有一個重要不同。如果說前四十年的改革開放是“摸着石頭過河”，那麼新一輪改革開放則應是在摸着石頭過河已經踩出的路徑上“大踏步過河”。要想“大踏步過河”又不被河水嗆到或溺水，那就要在合作模式選擇上下工夫，謹慎設計、清晰定制，大膽實踐。如果今天還以“摸着石頭過河”的心態和思維過河，那麼其實就是浪費過去四十年給我們提供的經驗和機會，很有可能就會錯過新一輪改革開放的時代契機。
根據二○二一年九月五日中央和國務院發佈的《橫琴粵澳深度合作區總體方案》（簡作《總體方案》）的戰略定位、發展目標等相關規定，可以清楚地看到橫琴粵澳深度合作區（簡作“深合區”）的合作模式是：經濟發展澳門主導，社會管理屬地原則，這一合作模式基本框定了未來深度合作區的建設發展路徑、方式與原則，必然直接影響未來深合區發展建設的效率與目標實現。
《總體方案》中體現“經濟發展澳門主導”的內容可以說相當充分。如“（四）戰略定位”中明確規定“深合區”是“澳門經濟適度多元發展的新平台，……為澳門長遠發展注入新動力，……便利澳門生活就業的新空間，……營造趨同澳門的宜居宜業生活環境”等。甚至明確提出“加快實現與澳門一體化發展”和“構建與澳門一體化高水準開放的新體系”。這種經濟社會發展以澳門為主導，服務於澳門社會的的思想方針在《總體方案》中的“（五）發展目標”中表述的更為明確。
與此同時，《總體方案》中也對未來深合區的管理作了明確規定。根據該方案第二十二條，“做好合作區屬地管理工作。合作區上升為廣東省管理。成立廣東省委和省政府派出機構，集中精力抓好黨的建設、國家安全、刑事司法、社會治安等工作，履行好屬地管理職能，積極主動配合合作區管理和執行機構推進合作區開發建設。”這樣一來，整個深合區的合作模式已經明確。然而，雖然《總體方案》明確了合作發展模式，但這個模式的落實和執行很可能還要有一個過程。特別是，當這個模式的建成和運行存在難點和兩難時。例如，《總體方案》一方面非常明確地表明深合區要“與澳門一體化發展”和“構建與澳門一體化高水準開放的新體系”，但另一方面又確定了廣東省管理的屬地管理原則。顯然，這裡的目標和手段出現了悖論。無論從邏輯上還是從實際操作上講，這都需要進一步探討。特別是，《總體方案》本是指向“粵澳深度合作區”，並因此明確將合作區管理上升為廣東省管理，卻又強調“用足用好珠海經濟特區立法權，允許珠海立足合作區改革創新實踐需要，根據授權對法律、行政法規、地方性法規作變通規定。”顯然，這也是與“廣東省管理的屬地管理思想”有落差的，即使是通過授權實現，也是一個複雜的程序，故無論在法理上還是制度構建上，都需要研究明確，這同樣需要時間。更何況，還涉及“一國兩制”的思想內涵問題。就此而言，可以說“深合區”合作模式任重道遠。
二、橫琴粵澳深度合作區建設的核心
在目前社會歷史條件下，在當今時代大背景下，深度合作區建設的首要任務和核心工作之一就是營造一個良好健康的營商環境。像人類生存發展需要一個良好美麗的自然生態環境一樣，任何經濟社會的發展繁榮，也需要一個良好健康的經濟運行生態環境，這種經濟運行的生態環境就是營商環境。過去四十多年中國改革開放之所以實現巨大成功和輝煌成就，就是因為我們在這個過程中逐步摸索、形成了一個良性的、有活力的、既充滿機會和希望，又讓人有信心並感到安全的營商環境。歷史和經驗都證明，營商環境在任何情況下都是經濟發展的前提。營商環境好不好，直接決定經濟運行和發展的效果。粵澳深度合作區這樣重大的國家發展戰略，實際是一種新的改革探索，其核心問題就是營商環境的建設。只有營商環境搞好了，四個流動才能真正流動起來。
甚麼是營商環境？所謂營商環境是指特定空間範圍或區域中，通過規則和制度設置、支撐和保障的市場主體活動條件，包括人的思想觀念、道德習慣、法律規則和制度、政務水平和效率、人力資源品質和儲備、社會文化氛圍等社會要素。任何情況下，這些社會要素的構成狀況要素都會直接或間接地影響市場主體的生存、運行與發展，實際是經濟社會基本條件或狀況的反映。任何資本運營、商業活動和社會活動參與主體，都必然首先考慮這個基本條件，因為這是資本運營和生活和生產活動的條件與保障。事實上，良好的營商環境既是一個國家或地區社會經濟發展的基本條件，同時也是其軟實力的體現，甚至是一個國家或地區是否具有競爭力的指標。深合區當然也不例外。這也是我們強調營商環境，將其作為深合區工作核心的理由所在。
三、橫琴粵澳深度合作區建設的難點
深合區建設的核心是營商環境，而營商環境是由規則制度支撐和保障的。於是，如何實現規則對接就成為整個深合區建設的重點和難點。《總體方案》在這方面已經給定了一些基本原則和規則。可以說，粵澳深度合作區營商環境的基礎框架已經具備。但是，許多具體的運行和執行規則，尚有待研究發現、對接和制定。總的來講，根據深合區合作主體和深合區本身的實際情況，要實現規則對接，必須解決“122334”的諸多問題，即：一個國家、兩種制度、兩個法系、三個法域、三種貨幣和四個流動。
在上述幾個基本問題中，一個國家是不可觸動的根本，未來深合區建設進程中，沒有任何問題可以迴避和觸及這個根本。深合區乃至整個大灣區建設最有歷史和現實意義的就是在堅持“一國之本”前提下拓展“一國兩制”的偉大實踐。深合區本身最特殊的價值就是它實際承載着在新時代背景下，擔當新一輪改革開放的排頭兵或過河卒子，參與和拓展“一國兩制”的成功實踐。某種程度上講，觀念上認識到這點並不難，難的是如何在付諸成功的實踐。進一步說，要在兩種制度並存的情況下，既要做到“堅持一國之本”，還要能夠“善用兩制之利”，從而獲得“1+1>2”的效果。這不僅需要智慧，還需要勇氣和擔當。
雖然深合區是粵澳之間的合作，但香港作為大灣區重要成員理所當然地會涉入其中。因此，必然會發生兩個不同法系，即大陸法系和普通法系法律規則的接觸、選擇和衝突，三個不同法域之間差異、溝通與合作，三種不同貨幣之間的制度、技術差異和障礙。如何解決這些問題，同樣需要不斷探索、磨合和實踐。作為區域經濟一體化核心要素的四個流動，既依賴於上述問題的解決，又會不斷地給上述問題範疇帶來新的問題。流動越深入越廣泛，所帶來的問題就會越多。這些問題在很大程度上都是制度和規則方面的問題，因此不是一朝一夕就可以解決的，不僅需要智慧、方法和技術專業知識，更需要耐心、韌性和堅持，尤其是相互間不放棄原則的不斷溝通。但最為基本的是，要有中央和國家層面的法律和政策支持與規制。深合區是大灣區建設的一個重要示範，大灣區建設則是新時代下具有豐富社會、經濟、歷史和文化意義的事業。或許正因如此，也註定了它不可能是一條沒有困難的坦途。
北京師範大學法學院特聘教授
米 健
