公共資助政策的初心
——從澳門基金會的資助改革談起
澳門基金會最近全面落實資助制度改革，為文化、社團運作經費、社區活動、學術項目和對外交流等分設六個專項資助計劃，要求社團機構必須在期限內提交申請，由會方集中審批，其餘時間不予受理。專項計劃公佈後一個星期，又發表《澳門基金會資助工作：回顧與展望》的報告，用類似“白皮書”的方式總結會方過去在資助工作的經驗、問題，明確提出專項資助計劃將成為今後的工作常態，同時提出將引入完善資助監管的措施，增加資助審批工作全程的透明度。
向民間社團機構發放財政資助，從公共管理的角度是彌補政府工作不足，或展開政府不能直接介入的項目或服務的常見做法，澳門行政當局也自上世紀三十年代甚至更久遠的時間起，便系統地向民間社團機構發放資助，單純的實物和現金捐助模式也維持了好幾十年。
踏入一九八○年代，澳門經濟和社會都取得飛躍的發展和進步，同時意味着單純的捐贈模式，既不能回應社會的現實需要，也無助於當局實現更深層次的施政意圖。於是，時任各政務司在一九八六年發佈第五╱八六號聯合批示，開始規範公共部門和社團機構在發放和接受資助時應遵守的一些原則。這份批示在一九九七年由總督辦公室第五四╱GM╱九七號批示所取代，在理論上堵塞由總督監督的部門機構不納入有關規範的漏洞。
比較兩份批示，其內容大同小異，後來所謂的“更新和明確該等規則”反而對一些原本較可行的規定虛化。公共資助固然有調動民間社會的主動性和積極性，達至與當局相輔相成的效果。但是，公共部門發放資助是不是毫無條件？資助究竟是不是社會福利？這些問題看似簡單不過，但恐怕社會上仍有一些人還沒有弄清楚，有一些人則選擇視而不見。正本清源，我們還是從這兩份批示的前言部分，老老實實了解行政當局對資助政策取向的原意，或者說資助政策的“初心”，究竟所謂何事。
第五╱八六號聯合批示的前言部分提到：“對行政當局部門框架以外，（對）私人及私人實體（發起的）活動給予財政資助，應反映在政策制定之中，並使如無有關資助便不能落實的活動得以實現，藉以利用受應予關懷的公民參與所鼓舞的社會代表及夥伴創立事業的能力。”這裡反映出三個重點：行政當局應預留向社團機構給予財政資助的空間以協助落實政策，而當局在有必要時，並且是在活動項目對當局的施政有利時，才提供資助。
這些原則也在後來草擬澳門特區基本法時獲得肯定。基本法起草委員會文化與社會事務工作小組的報告提出，政府對民間機構的資助政策，“應該根據社會需要和財力可能逐步改善，而不是無條件的”，據此形成第一百三十二條條文，即“（特區）政府根據需要和可能逐步改善原在澳門實行的對（各類）民間組織的資助政策。”這條條文的重點，在於資助政策的改進要“根據需要和可能”，特區政府對此有決定權。
至於第五四╱GM╱九七號批示的前言部分則有以下表述：“對政府部門直接參與範圍以外所發展的活動給予財政資助，應列為施政方針之重大目標，目的在實現民間社會的計劃，鼓勵民間社會創立事業的能力和公民參與。”按照這份批示的葡文原意，當局向民間社會發起的活動項目提供財政資助，必須有兩個前提，其一是它們必須是公共部門無法或不便直接參與或介入的，即活動項目對當局本身而言是有必要的；其二是它們都能幫助當局實現施政目標，都是必須為當局服務的，因此發放資助所鼓勵的，並不是居民去成立社團，而是從能力建設的角度，培養民間社會從事對當局施政有利的公民參與。
上述這兩個前提又能進一步歸納出一個核心的涵義，就是對於是否發放資助、資助規模的大小、資助計劃的期限、項目是否有必要、是否對施政有利等，當局其實都有主導的角色。
在釐清當局資助政策的原意之後，我們便可以說明其目前在執行上出現的一些問題。第五四╱GM╱九七號批示本應屬於各類公共資助發放和監管的最高指導原則，可惜由於缺乏進一步的具體規範，使其在實際操作上反而淪為基本指導原則。從社團和公共部門的意見和經驗看來，這份批示在應用時所遇到的大大小小的問題很多，而接下來說明的三個例子，相信是比較突出的。
第一個例子是跨部門資助的處理方法。第五╱八六號聯合批示規定申請者原則上只可向一個部門提出，如果主管部門多於一個，申請者只需向其認為最合適的部門提出，再由該部門負責聯繫其他相關部門，資助審批結果也由接收申請部門集中回覆；第五四╱GM╱九七號批示則捨棄了此一做法，改為要求申請者主動告知是否向其他部門提出同類申請，客觀上鼓勵申請者“漁翁撒網”。兩份批示對於跨部門資助的規定各有特點，但還是不能解決不同部門之間在信息交換，以至審批標準難以協調的核心問題，其後果是財政預算的總量控制變得難以協調和預測，資源重疊和浪費自然也無可避免。即使部門之間存在信息交換，部門形成各自按比例批給資助的“默契”，或者受資助者最終只需自行承擔“十元八塊”的批給結果，也使批示訂明的“非全額資助原則”實際上形同虛設。
第二個例子是對於多收資助款項的後續處理方法，這也是兩份批示較具爭議之處。僅僅因為沒有用完資助金額，而產生出另外一套複雜的行政程序，本來已不甚合理，特別是批示既不規定必須退還資助餘款，反過來還要求受資助者對其運用提出建議，本身已不見得有很充分的理據。當局的這項規定或許有控制預算執行的考量，主觀上又可能以為“非全額資助原則”會引導受資助者用盡資助款項，但實踐反覆證明當局的此一設想完全“離地”，更容易使雙方都產生“覆水難收”以至“覆水不必收”的心態，甚至為達至“覆水難收”創造操作空間。
第三個例子涉及資助審批後的監管問題。雖然第五四╱GM╱九七號批示的不足之處仍可通過專項資助規章彌補，例如澳門基金會早已規定未用完的資助款必須退還，但資助規章的“補充”（批示原語）角色使資助監管的結構顯得相當脆弱，資助管理在社會利益多元化和複雜化的語境下又側重“和諧關係”，雖未至於“姑息”，但發放部門應有的主導和監管角色已明顯被削弱。
受資助者權利和義務的不對等，加上社團生態日漸多樣化，容易孕育出具有澳門特色的“巨嬰”，把公共資助視為理所當然，有時甚至可以“反客為主”，遇到審批結果以至資助規則的修改不如己意，便動輒以“我有權收取資助”、“給資助不要小裡小氣”、“我搞的活動是否算‘公益’我不知，但是你批給資助肯定不是在做公益”等，作為行使覆議權利以至“表達訴求”的理由。
這一切，都使近二十年來公共資助政策的執行，與它的初心相比似乎越走越偏，越走越遠。剛才提到的“公益說”，對於資助申請者可能是“理直氣壯”的老生常談，但矛盾的是如果批給資助是“做公益”的話，恐怕這並非只有其背後的潛台詞──“做善事”一途，而且資助申請者如果真的以為公共部門審批資助是“做善事”，也恐怕是在不必要地自貶身價。實現施政目標，追求社會至善其實也是公益，所以公共部門批給資助固然不是在做善事，但也不見得這並非一件“做公益”的事情，即使社團活動項目有助實現施政目標，彼此之間也有覆蓋面、社會影響等的廣度和整體素質等的深度之分，不必然代表活動項目與政府施政目標脗合，就能夠獲批給資助。因此社團活動項目實現公益的能力和水平，應作為資助審批的考量之一並反映在結果上。
行文至此，我們應可清楚地認識到：公共資助絕對不是社會福利，取得公共資助也不能作為成立社團的初心理由，以至社團存續的“主心骨”，公共部門對資助的審批和監管有無可置疑的主導角色，發放資助並非毫無條件，它不能與實現施政目標的根本關係脫鈎。
這些基本概念必須要清晰，因為一些與之相悖的危險論調，不但極易導致社會風氣被敗壞和價值觀被嚴重扭曲，對民間社會實現自主和健康發展也只會有害無益。因財失“
義”（理義、義方）的可怕後果，是完全值得社會注意和警惕的。 （上）
敖文姬
