澳門引進人才的“困”與“難”
人才是一個地區經濟發展、社會進步的核心資源。
二○一八年廉政公署公佈《貿易投資促進局審批“重大投資移民”和“技術移民”的調查報告》，提及當局審批欠缺標準、不夠嚴謹與缺乏監察，同年爆出貿易投資促進局時任官員舞弊案件，“人才引進”這一議題頓時成為社會焦點。
二○一九年八月第五任行政長官候選人賀一誠到中華總商會座談時表示，每年可限額引進真正的人才，並給予他們歸屬感，才能為澳門發展帶來好處。二○二○年四月發佈的《施政報告》寫到：設立高層次的人才引進審批委員會，建立公開、公正、科學、規範的人才評審機制，明確人才標準，確定引進人才的名額，嚴格審批，堵塞漏洞，引進澳門社會經濟發展所需要的名副其實的人才。行政長官較近一次公開闡述人才引進政策是在二○二一年八月回覆李振宇議員的書面提問，他表示，引進澳門重點發展產業中具資歷、技能及經驗，且能帶動產業發展的領軍人才，以公平、公開、科學的方法，定額、定向、定點的方式來執行。首階段優先引入大健康、現代金融、高新科技及文化體育四大重點發展產業的優秀領軍人才。
新的人才引進制度至今仍未推出，現行的第3/2005號行政法規《投資者、管理人員及具特別資格技術人員臨時居留制度》幾同廢止。從二○一八年至今的三年多，人才引進工作實際停滯。還需多長時間真正重啟人才引進工作，當局尚未公佈。或許再多一年，或許更長時間。無論如何，數年時光已然荒廢。
人才引進工作延宕至今，究竟有何困境與難處？
第一個障礙，較難明確人才標準。一般而言，人才是指具有一定的專業知識或專門技能，從事創造性勞動並對社會做出貢獻的人士，是人力資源中能力和素質較高的群體。
然而即使能夠勉強擬訂人才標準，也是教條式的，且存在時滯，尤其對於創科等高新科技行業。人才進行的是創造性勞動，不是機械式勞動，無法如工廠流水線這樣標準化。故此人才不是一個單向認定的問題，而是一種雙向關係，所引入的人才與當地社會呈現互動模式。
千里馬與伯樂缺一不可，單單引入千里馬，而不理伯樂，千里馬最終也會淪為駑馬。“讓更多千里馬競相奔騰，體現的正是識才的慧眼、愛才的誠意、用才的膽識、容才的雅量、聚才的良方。”因此，人才引進工作更應引導和發揮伯樂的積極作用。
第二個障礙，有關通常居住的界定標準，雖已初步清晰，仍待實踐確立。今年八月初通過、十一月生效的第16/2021號法律《澳門特別行政區出入境管控、逗留及居留許可的法律制度》第四十三條規定：“居留許可持有人頻繁及有規律來澳門特別行政區就學、從事有償職業活動或從事企業活動但沒有留宿，不視為不再通常居住。”
為何採用“不視為不再通常居住”這一雙重否定句式，而非直接肯定陳述“視為通常居住”？“頻繁及有規律”這樣巨大的自由裁量空間，日後會否衍生其他問題？目前無法預估，需待法律生效，實際運作一段時間後才可判斷。
“通常居住”的認定對人才持續留澳發展以及未來永久性居民身份的取得至關重要，它是給予信心的重要保障。
第三個障礙，尚待解決有關內地人才的居留制度。雖則人才引進並非局限於內地人士，可是根據過往十多年的情況來看，澳門日後所引進的人才亦將較多來自內地。按第16/2021號法律第三十八條第三款規定：“居住在內地的中國公民，僅在持有由內地主管部門為在澳門特別行政區居留的目的而簽發的文件的情況下，方可獲得在澳門特別行政區的居留許可。”回溯以往做法，當局規避了與內地有關部門直接溝通，而要求內地居民自行設法取得第三國居留權。這一要求十分荒謬，同在中華人民共和國治下，從一個行政區移居到另一個行政區，居然必須以第三國居民身份方可進行。這種認知偏差和制度漏洞，筆者曾於二○一五年撰文指出。這不單是法律技術問題，更是一個政治意識問題。
當然，八月通過的第16/2021號法律《澳門特別行政區出入境管控、逗留及居留許可的法律制度》已經預留了與內地法律法規的榫合空間。但是由於引進內地人才是“單程證”以外的另一種讓內地居民赴澳居留制度，特區政府需與內地相關部門探討當中涉及內地事權的內容，尤其包括：為內地人才簽發赴澳居留的出入境證件及赴澳簽註、赴澳簽註的續期、澳門永久性居民身份的確立與內地戶籍的註銷等內容。這項工作是人才引進制度得以實際推行的前提條件。
第四個障礙，還未明確新舊制度的銜接。相信新的人才引進制度推行後，應會廢止第3/2005號行政法規《投資者、管理人員及具特別資格技術人員臨時居留制度》中的“技術移民”制度。雖然按常理推斷，一般將依照“新人新制、舊人舊制”處理，但魔鬼藏在細節中，如何彌合新舊制度的差異，避免“同人不同命”的不公平情況發生？同時，重大投資如何處理？繼續保留？即時終止？還是另開新路？
“好事不出門、壞事傳千里”。當局如何消弭數年“技術移民”工作幾近停滯所產生的嚴重副作用，重樹形象、重建信心？這恐怕是比建立新的人才引進制度更大的難題。
第五個障礙，暫未指定實務工作的執行機關。這些工作至少牽涉治安警察局、貿易投資促進局、身份證明局、人才發展委員會以及尚待成立的“人才引進高層次委員會”等多個部門。各部門如何分工合作，如何確保以公平、公開、科學的方法，定額、定向、定點的方式推進實務工作？
按過往的定位、職能，人才發展委員會屬於調研、諮議成分居多，主要針對本地居民構思人才培養、人才規劃、人才回流的計劃及方案。如果臨時增添面向非本地居民的“人才引進”職能，構思計劃和方案或屬其份內事，但在執行方面短期內相當棘手，架構調整、人員配備、培訓上崗，在公共行政體系下十分耗時。而且假若人才發展委員會進行評審，還有集裁判員和運動員於一身的嫌疑，影響公信力。
以往貿易投資促進局透過文件審查的方式分析及審批個案，導致較難發現虛假聘用、虛假投資等舞弊情況，未來更需引入實地巡查機制，及早發現不正常的情況。
以上五個障礙，令人才引進陷入困境。而在困局之外，尚有不少難處。
難以在短期內發展重點產業
政府官員曾在多個場合表示首階段優先引入大健康、現代金融、高新科技及文化體育四大重點發展產業的優秀領軍人物。四大產業之中任何一個產業的發展都非常不易。
以博彩業發展為例，回歸前數十年的積累，回歸後趕上好光景，方才大放異彩。大健康、現代金融、高新科技及文化體育，任何一個產業要想打造成為經濟適度多元的一元，恐非一蹴而就，還有很遠的路要走。
難以應對專業外地僱員
政府期望引入領軍人物，然而他們的選擇很多，從個人事業考量，澳門的吸引力又有限，實際引入效果或與預期存在落差。同時，一般的專業人才又不能不納入人才引進的體系。
雖然人才引進計劃並非針對專業外地僱員，但基於對澳門的了解、認同和歸屬，尤其是數年技術移民停擺而積壓的個案。不難預判，從群體規模上看，專業外地僱員群體將成為人才引進的重要來源。根據勞工事務局的數據，二○一八至二○二○年澳門專業外地僱員數目（輸入、續期及移轉），平均每年達5,500人。計劃一旦推出，如何嚴謹、快捷、有效處理這類申請個案，避免因長時間積壓個案、過緊或過鬆的審批標準而引發不滿，並平衡本地社會的異議，相信將是當局在實際操作中首要面臨的挑戰。
難以吸納優秀外地畢業生
澳門未有善用本地培養的外地優秀畢業生，這部分學生熟悉澳門社會、有發展潛力、對澳門有感情，相比一般的引進人才有自身優勢。雖然他們可以透過現行的外地僱員機制留澳工作，但程序繁複，且缺乏可預期的發展前景，對於真正優秀的外地畢業生，現有機制缺乏吸引力。
一直以來，社會呼籲推出計劃吸納本地院校培養的外地優秀畢業生，在無需獲得聘用的情況下給予一定時限（如一至兩年）留澳發展。這一構思的核心在於有別於一般外地僱員逗留的便利安排，而非批出居留許可（即發放澳門居民身份證）。
吸引優秀外地畢業生留在當地發展，這是慣常做法，無需討論。但此議題在澳門社會爭議較大，尤其是如今新冠肺炎疫情對本地就業造成了一定衝擊。
難以取捨續期要求與通常居住的關係
對於領軍人物，相信不再以僱用為引進條件，亦不必一定待在澳門提供服務。對於專業人才，一如既往強調在本地提供服務，以事先獲得聘用作為引進前提。
故此，領軍人物的居留許可續期可不取決於其在澳門通常居住；一般工作崗位的專業人才，其居留許可續期，須按第16/2021號法律《澳門特別行政區出入境管控、逗留及居留許可的法律制度》第四十三條規定，“頻繁及有規律”從事職業活動。
然而一旦對領軍人物提供此種便利，或會因居留許可續期時放鬆對通常居住的要求而衍生申領永久性居民身份證的問題。按澳門基本法第二十四條以及第8/1999號法律《澳門特別行政區永久性居民及居留權法律》第一條規定：如申請人屬中國公民，在澳門通常居住連續七年以上，向身份證明局提出申請，經其核實後依法發出永久性居民身份證；如申請人屬中國公民以外的其他人，除在澳門通常居住連續七年以上，還需以澳門為永久居住地，方可獲發永久性居民身份證。
領軍人物如一直無法達到通常居住連續七年以上的要求，雖然理論上仍可一直獲批居留許可續期，但若時間過長，如十數年甚至數十年均持有澳門非永久性居民身份證，對於當局及當事人都不見得是件好事。
在人才引進的障礙和難處之外，倘若放寬視野，人口政策、人力資源政策、人才政策，猶如金字塔層層相疊，不可闕如。人口政策如塔基，人力資源為塔身，人才政策似塔尖。當然礙於目前的情勢，無法確實預判疫情的後續影響，一時之間難以釐訂人口政策與人力資源政策，而人才引進刻不容緩。故此，人才引進政策應當預留銜接空間，方便日後與人力資源政策、人口政策對接。
對於真正的人才而言，尊重人才、善用人才的氛圍相當重要，令本地人才得以發揮所長是風向標，此謂“千金買馬骨”。設若本地人才都未能盡展所長，人才引進將難以擺脫“葉公好龍”的嫌疑。
二○一八年全國兩會，習近平主席在參加廣東代表團討論時指明了發展、創新與人才的關係──“發展是第一要務，人才是第一資源，創新是第一動力”。如何突破人才引進的困局、克服各種難處，考驗的是當局的智慧和魄力。
雲 山
