對公共資本企業立法的幾點意見

首先，本會認同諮詢文本的整體立法方向，公共資本企業對本澳現代金融發展、推動經濟適度多元具重大意義，故有必要針對性立法，對如何有效監管公共企業營運和公帑合理使用作出規範，以保障公共利益和社會發展的平衡。

一、立法的必要性

諮詢文本當中提到建議設立一個專責的主管部門以進行統一的事先、事中、事後的集中監督，結合引入外部專業人士的外部監督，並強調相關監督是“管資本、不管經營”；然而，目前本澳所有的廿二間公共資本企業的類別涉及不同範疇，如何在具體執行上有效真正作出監督是這個監督方式最大的挑戰，也是對主管實體的重大考驗。但無論考驗如何，統一管理比分散管理更能集中統一。

二、監管形式

另外，雖然說“管資本、不管經營”，但如監督範圍過大，如制訂對公共資本企業的運營及管理具有約束力的規範及指引、就有關公共資本企業的事項向行政長官提供意見或建議，這些會影響到企業的經營自主權。但監督必不可少，仍然需要保留公共資本企業以商法運作的獨立法人地位。這些內容必須在具體的法律條文中平衡好。

三、如何處理規避法律的分公司

目前在公共資產監督規範辦公室所公佈的廿二間公共資本企業中，部分企業下設子公司及孫公司，僅以澳門投資發展股份有限公司為例，其下設三間子公司、該等子公司下設十六間孫公司，其中一間孫公司更再下設公司；子公司多數不設董事會，僅設一名執行董事，澳投公司董事會主席亦身兼下設多間子公司的執行董事。

審計署去年公佈澳投公司管理的審計報告，指出其中種種弊病，並批評澳投公司在重大決策的形成過程中，沒有全面深入研究及分析比較各方案，反映未能達到企業管理的基本要求。同時，如果容許子公司和孫公司不斷擴大存在，有可能削弱了法律的有效監督，尤其是可以透過子公司和孫公司規避法律。

然而，在諮詢文本中，好像無專門針對公共資本企業下設子公司及孫公司的監管作出說明，儘管法律上母公司和子公司均具備獨立的法律人格，但經濟上兩者是相連的。

為監督公帑合理使用，本會認為亦應專門就公共資本企業下設的子公司和孫公司作出專門監督，規範公共資本企業整體運作，尤其是要求子公司、孫公司需定期提交報告予監管實體審議、考慮就公共企業開設子公司、孫公司設定限額、就身兼董事的數量作出限制等，以免公共資本企業開設大量子公司、孫公司作出規避、造成監管真空。

四、控股公司和參股公司分級管理

根據在公共資產監督規範辦公室所公佈的廿二間公共資本企業中，澳門特別行政區或澳門特別行政區其他公法人持有超過五成出資的公共企業佔十四間，少於五成出資的佔八間。為了對公共資本企業作出保護，集中在“管資本”方面，我們認為應就特區持有超過五成出資的腔股公司和少於五成出資的參股公司作出分級管理。

例如：《中華人民共和國企業國有資產法》就國有獨資公司、國有資本控股公司和國有資本參股公司作出不同規定，該法第二十五條規定未經履行出資人職責的機構同意，國有獨資企業、國有獨資公司的董事、高級管理人員不得在其他企業兼職；未經履行出資人職責的機構同意，國有獨資公司的董事長不得兼任經理。未經股東會、股東大會同意，國有資本控股公司的董事長不得兼任經理。

第二十八條規定國有獨資企業、國有獨資公司和國有資本控股公司的主要負責人，應當接受依法進行的任期經濟責任審計。內地《企業國有資產交易監督管理辦法》更為着規範企業國有資產交易行為，加強企業國有資產交易監督管理，防止國有資產流失，針對性地對國有獨資公司和國有資本控股公司的交易行為作出規範監管。

對此，諮詢文本第三章有提及為提高公共資本企業的營運效益及效率，倘屬由澳門特區或澳門特區其他公法人直接持有全部財務出資的公共獨資企業，建議可不設立股東會，並由主管部門以書面決定的方式行使股東會之所有權限。然而，除了因應控股公司和參股公司的區別而提高效率外，亦應參照內地上述做法作出分級的監管，以達至真正的“管資本”。

五、公共資本公司管理人員的聘用準則

關於公共資本企業的機關成員選任、人才選拔和招聘都關乎公共資本企業的有效營運及發展，相關報酬亦涉及公帑的合理運用，本會認同諮詢本文第四章中所建議的機關人員選任和評核制度規範，但該等選任條件僅是最低要求。

儘管公共資本企業是以商法運作的獨立法人，但不應忘記，公共資本企業是為提供公共服務，為着公共利益而設立，因而區別於以營利為目的之商業企業。事實上，“愛國愛澳”是本澳的核心價值觀，特區政府管治團隊和公務員隊伍一直秉持和弘揚澳門社會“愛國愛澳”核心價值。公共資本企業管理層管理着特區重要財政資源，同時為服務澳門特區、融入國家發展大局。因此，公共資本企業的領導層除了須要具有文本中提到的內容外，還應是愛國愛澳人士。

此外，為着對公帑的合理運用及吸納更多人才，就企業人事招聘方面，亦可考慮作出監管，尤其是擴大選人用人視野、完善公開招聘、晉升制度、加強培訓等。

六、據位人的特別義務責任

《商法典》規定了公司機關據位人的責任，公共資本企業可以完全參照適用，但本會認為因應公共資本企業的特殊性，應專門為據位人訂定專門的義務和責任，以達至監管效用。例如：有其他地方規定了出資人、董事、監事、高級管理人員具體的哪些行為需承擔相應責任；也有規定國有獨資企業、國有獨資公司、國有資本控股公司的董事、監事、高級管理人員違反本法規定，造成國有資產重大損失，被免職的，自免職之日起五年內不得擔任國有獨資企業、國有獨資公司、國有資本控股公司的董事、監事、高級管理人員；造成國有資產特別重大損失，或者因貪污、賄賂、侵佔財產、挪用財產或者破壞社會主義市場經濟秩序被判處刑罰的，終身不得擔任國有獨資企業、國有獨資公司、國有資本控股公司的董事、監事、高級管理人員。

故此，本會認為可參照和比對不同地方的規定，以加強對公共資本企業的據位人的特別義務和責任。

澳門法制研究會副理事長 陳子鋒 大律師