再談公職招聘制度的性質

日前，有評論引用拙文《探討公職招聘制度的修改》，指筆者將《澳門公共行政人員通則》第279條第1款的規定，與同一法條第2款d項及第6款的規定相互混淆、錯誤引用，認為特區政府“為公眾提供公職考試服務，顯然是一種‘公共服務’”。

首先，筆者對該文友認為我將上述條文互相混淆，表示不解和困惑。縱觀拙文，從未提及與忠誠義務相關的概念及法律法規，僅透過引用通則第279條第1款來說明公職人員擔任公共職務，是專門為公共利益服務，並由此而延伸為鑒於公職人員為公共利益服務的特性，所以政府透過開考招聘公職人員，從性質上應視為謀求公共利益的延伸，是一種公共事務，又或是公共管理的行為，而不應將之定性為向市民或考生提供公共服務，因為開考行為本身就未能滿足公共服務這個詞語的內涵。

從學術定義來考察，何謂公共服務？根據國家行政學院公共管理教研部李軍鵬的意見，認為：“公共服務是政府為滿足社會公共需要而提供的產品與服務的總稱。它是由以政府機關為主的公共部門生產的、供全社會所有公民共同消費、平等享受的社會產品。其根本特點在於兩個方面：第一，公共服務是滿足社會公共需要的社會產品。第二，公共服務是公民平等享受的社會產品。公共服務的目標是平等地解決社會成員的基本生存、基本生活問題，平等地改善公民的生活狀況、提高公民的生活質量、造就精神心理健康且有能力的公民。”雖然不同國家對於公共服務的涵蓋範圍有所不同，但基本包括公共教育、公共醫療、公共就業、公共住屋、社會保障等人生存所需最基本的權利和需要。

此外，讀者們還可參考由中國人事科學研究院公共管理研究室主任柏良澤的《“公共服務”界說》一文，柏良澤在文章中指出：“許多研究公共服務的學者缺乏政治學的基本常識，尤其是一些闡釋時下流行語匯──‘服務型政府’的學者恨不得將政府的所有行為都當成公共服務。如‘管理就是服務’的提法已經流行多年，連管理都是服務，還有甚麼不是服務呢？由於主權事務和人權事務的模糊，產生泛化公共服務的傾向，諸如國防、外交、司法、行政管制、行政處罰等涉及內外主權的事務都被納入公共服務的範疇。”可見，不是所有政府行為都屬於公共服務。以勞工局為例，其職能包括促進全民就業，為適齡的失業人士提供登記，協助其進行就業配對、就業轉介等就是典型的公共服務。

但像財政局徵收各類稅項的行為，被徵稅者會認為政府是向其提供公共服務嗎？以這個例子而言，政府是透過徵稅作為財政收入，以此支撐公共財政，並藉此重新分配公共資源，謀求公共利益，是一種公共事務。同樣地，警隊招聘學員，目的是為了有足夠警力維持秩序及社會治安，滿足市民的公共安全需求，治安當局是向市民提供公共服務，但招聘行為本身，並不屬於向考生提供公共服務。撇開公共特性來說，難道私人企業招聘人員又是在為應徵者提供服務嗎？

再看我國國務院二○二一年三月三十日於全國發佈的關於印發《國家基本公共服務標準（二○二一年版）》的通知，附件中詳列國家已就基本公共服務制訂標準，範圍涵蓋幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶、優軍服務保障、文體服務保障。事實上，向國民提供這些作為人生存的基本權利和滿足其基本需求的服務才符合公共服務的內涵。

開考行為存有較強的競爭性，是特區政府基於公共管理的人力資源需求而作出的行為，雖然最終目的是謀求公共利益，又或向市民提供公共服務，但其開考行為本身並不屬於向考生提供公共服務，那麼行政法務司司長以向市民提供公共服務不是免費，來比喻開考屬於公共服務而徵收報考費的依據就不存在。正如筆者前文所述，雖不認同公職招聘屬於向考生提供公共服務，但從未反對政府向考生收取費用的行政措施，以此作為優化及完善公職招聘制度的手段，包括避免浪費開考資源、加快推進開考流程等，只是該費用不應是以報考費的形式收取，而應以保證金的性質會更為合適和符合考生的需要。既然政府收費的目的並非為了對衝開考成本，只是為減少考生隨意報考又不出席考試的情況，那是否應優化相關制度，對如期出席考試的考生退回費用。畢竟，特區政府開考的目的是要從芸芸考生中擇優取錄，汰弱留強，倘因收費造成考生報考成本增加，降低考生的投考意慾，對於政府選任賢能的初衷又是否矛盾？最重要是，對出席考試者退回費用，原則上並不妨礙特區政府推行此政策的原意。

李 澄