PPP模式與公共設施的供給

現時本澳的公共設施，一般會由政府招標予私營機構興建，建成後交回政府或由政府指定機構營運。除了這方法外，還有沒有其他方法增設公共設施呢？綜觀全球，當社會需求比政府資源大的時候，有些地方的政府會在推進項目過程中採用社會融資（如發債券）或其他政府可接受的方法促進基建落地，使政府資源使用更具彈性，公私合伙制╱政府和社會資本合作(PPP)正是方法之一。PPP是Public-Private Partnership的簡稱，根據亞洲發展銀行《公私合作手冊》，其定義是“為開展基礎設施建設和提供其他服務，公共部門和私營部門實體之間可能建立的一系列合作伙伴關係”。PPP模式是政府與私營機構╱特許經營單位共同合作興建及營運相關設施，雙方合作使政府無須完整地提供有關服務或投入全部所需資源，而私營機構可以參與公共基礎設施發展，按其所長提供部分公共服務。合作讓雙方各自承擔及負責不同程度的風險和責任，向發展項目注入不同的技能和資源，達到協同合作、風險共擔、利益共享的雙贏甚至多贏的效果。

PPP的承判方式包括協商、競投等方法，公私合作年期為10年至40年不等（具體年期因應不同項目的投資回報風險由政府向合作的私營機構提出），多用於公用設施。PPP模式於二十世紀後期在西方國家開始流行，英國是全球採用PPP模式的先驅國家之一，最早應用PPP模式於保障性住房及倫敦地鐵的建設。現時全球多國也有應用PPP於公共設施建設中，以中國內地為例，自國家財政部在二○一四年成立政府和社會資本合作中心並開設PPP綜合信息平台管理庫以來，至二○二一年一月，全國已在PPP綜合信息平台管理庫登記的PPP項目達10,034個，投資額高達15.5萬億元。按亞洲發展銀行《公私合作手冊》，PPP模式已涵蓋全球多個領域的項目，包括發電和配電、供水和衛生、垃圾處理、地下管道、醫院、學校、體育場館、鐵路、公路、住房等。以下會引用三個分別在英國、內地及香港的案例，說明應用PPP模式如何在公共設施建設中發揮作用。

(1)英國愛丁堡Levenmouth污水處理廠

Levenmouth污水處理廠能進行三級污水處理，40年的PPP合約在二○○○年批出予營運商Caledonian Environmental Services公司，項目建設費用由營運商負責；在項目於二○○二年落成後，政府除了按污水處理廠所處理污水量計算服務費用，每月也會繳付固定營運費用予營運商，以解決污水量變動影響營運商收入的問題。此做法可更合理及有效地分散風險，合乎PPP模式的特點。本項目使用PPP模式也對政府有利，因為政府不用付費興建便能增添污水處理廠設施。

Levenmouth污水處理廠每日污水處理量為7萬立方米，其污水處理量與服務氹仔10萬人口的本澳氹仔污水處理廠相若。

(2)北京地鐵四號線

北京地鐵四號線是內地城市軌道交通行業中首個正式批覆實施並引入PPP模式運作的特許經營項目，項目總投資153億元人民幣，部分資金利用PPP模式進行融資，緩解當時北京市政府的資金壓力（若不使用PPP模式，項目進度會因資金問題而受影響）。項目建設期由二○○五年至二○○九年，特許經營期為二○○九年試運營日起計30年，其特許經營公司為北京京港地鐵有限公司（京港地鐵），該公司是由香港港鐵公司、北京首都創業集團有限公司及北京市基礎設施投資有限公司組成的合資公司。

北京市政府與京港地鐵簽訂了特許經營合同與資產租貸合同，明確規定特許經營期期間運營管理、設施維護、資產更新等具體事項及分工。合同內也引入風險共擔原則，分擔票價風險及客流風險，當客流量或票務收入低於指定水平時，特許經營公司可根據協議向政府申請補償或補貼；當實際平均人次票價收入水平高於協議規定的測算票價收入水平時，特許經營公司需將差額的70%給政府。項目合同明確界定公私雙方的權責分配，也全面考慮公平合理分擔雙方風險，達到雙贏，故成為一個較成功且有代表性的PPP模式項目。

(3)香港亞洲國際博覽館

在香港機場側的亞洲國際博覽館於二○○五年落成，建設過程中私營機構負責設計費，在興建階段，由香港政府支付85%總建築費用，私營機構支付餘下的15%，以及承擔整個建造工作。博覽館是以合資企業形式經營，由香港特區政府、香港機場管理局及香港國際展覽中心有限公司合營，合資企業負責營運和管理博覽館25年。

在落實以公私營合作模式興建博覽館之前，政府已就建築成本、位置、經濟和財務效益等廣泛諮詢行業的相關持份者，得到他們較大支持才推動項目，是使之成為較受歡迎的場館的因素之一。在合營私營機構提供市場策劃及推動下，單按二○○八年數據，博覽館為香港經濟注入90億港元，相等於當年香港本地生產總值約0.5%。營運多年以來，博覽館屢獲殊榮，包括亞洲展覽會議協會聯盟頒發的“AFECA亞洲會展獎──最佳場地大獎”、會展及旅遊業權威雜誌《M&C Asia》頒發的“北亞最佳會議中心”等，可見公私營合作能對當地經濟帶來很大幫助及成效，若項目沒有使用PPP模式，未必能有上述佳績。

總括而言，不同地方也正使用PPP模式於不同的項目中。對於公共設施，私營機構在建造階段可負責發展項目的規劃、設計、融資和興建工作；營運階段則可負責發展項目的營運、管理和維修等工作，藉合作達至政府與私營機構互補。現時本澳政府和社會資本合作僅處於“特別負擔”形式，即某一地段發展時，發展商要預留部分土地或面積作公共設施，甚至在建成後負責公共設施的營運，例如路氹城倫敦人酒店旁邊的巴黎人花園（熱帶公園），即澳門的PPP模式不是公私營合伙興建公共設施。參考外地經驗，PPP模式興建公共設施只要做好權責分工、分散雙方的風險、避免向某一方面傾斜，項目便能達到共贏的目標：政府可用較少投入使項目經濟上可行、私營機構能發揮所長為項目帶來最大效益、市民則可在較短時間、較低廉付出便享受到公共設施帶來的便利，故在不同範疇的公共設施上都有參考價值，值得本澳進一步探討應用PPP模式興建更多公共設施。

城規學人