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2021年05月19日
第C04版:蓮花廣場
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商榷“樓宇管理法”施行中若干法律問題

商榷“樓宇管理法”施行中若干法律問題

一、引 言

“樓宇管理法”是指規範分層建築物共同部分管理的所有法律規範的總稱,這些法律規範主要包括《分層建築物共同部分管理法律制度》(第14/2017號法律)、《分層建築物管理商業業務法》(第12/2017號法)、《分層建築物共同部分管理商業業務施行細則》(第1/2018號行政法規)和《經屋管理制度》(第41/95/M號法令)。目前,澳門樓宇共同部分的管理法律制度主要由私人樓宇和經濟房屋管理制度構成,因而在適用法律規範方面也有所不同。本文主要探討私人樓宇共同部分的管理法律問題,因此經屋共同部分的管理法律問題不為本文所涉。

雖然在私人樓宇管理方面發揮主幹作用的《分層建築物共同部分管理法律制度》(第14/2017號法律)和《分層建築物管理商業業務法》(第12/2017號法)兩部法律於二○一八年八月二十日生效,但是特區政府為了讓管理實體、分層建築物所有人、預約取得人、用益權人、管理機關充分了解、消化和適應法律的規定,以利於法律的遵守和執行,設定了三年的過渡期,即新法將於今年八月二十一日強制執行。應該肯定,這一舉措充分體現了特區政府從本地樓宇管理的實際情況出發及人性化管理的典範。

二、為全面、有效實施樓宇管理法,有關法律問題亟需釐清。

管理實體(包含物業管理公司或個人企業主)是樓宇管理法規範的重要主體之一,法律規定的權利和義務與他們息息相關;且有關處罰主要針對管理實體而設,稍有差池,則被處罰。對於業界來說,為避免受到處罰,惟有自覺地遵章守法,謹慎行事,切實履行法律義務和合同義務。然而,在實踐中因受到種種非管理實體自身所能控制的主客觀原因的影響,導致管理實體無法全面、切實履行法律義務和合同義務。

在樓宇管理實踐中,筆者發現最常見、最普遍的問題主要有:

(一)法條文字本身無法清晰定義,留下多種詮譯的空間。

以“依法召集分層建築物所有人大會的首次會議”為例,此規定分別載於《分層建築物共同部分管理法律制度》(第14/2017號法律)第23條第1款以及《分層建築物管理商業業務法》(第12/2017號法律)第19條第1款第1項。

需要指出的是,法條裡有三處表述:“依法”、“召集”和“首次會議”,要正確定義存在一定困難,可能會因人、立場和目的的不同,而產生多種解讀。下面筆者將從學理圍繞“三個表述”的含義展開討論:

首先,我們先來討論“依法”一詞。此處的“法”應作擴大解釋還是縮小解釋?若是作擴大解釋,此處的“法”非僅指《分層建築物共同部分管理法律制度》(第14/2017號法律),還應包括在第14/2017號法律生效前的《民法典》第1327條至1372條有關分層建築物共同部分管理的規定。若是作縮小解釋,那麼,此處的“法”則僅指第14/2017號法律,而不包括《民法典》的有關規定。

其次是“召集”一詞。根據漢語詞典的解釋,“召集”與“召開”是兩個不同的概念,具有不同的含義,不能混淆。“召集”是指“通知有關人員聚集起來”;“召開”是指“召集有關人員開會或舉行會議”。因此,根據解釋可知,“召集”僅是“召開”(即“舉行會議”)的前奏,是預備行為,它僅強調為舉行會議負責通知有關人員於擬定的時間聚集在特定的場所,而是否能湊足法定人數以便成功召開會議,則在所不問。“召開”則指結果,強調的是已湊足法定人數並能成功舉行會議,並能按照會議議程運作,就有關議題討論和表決。上述法律條文中的文字僅採用“召集”而非“召開”,足於判斷立法者的立法意圖,也有其立法的法理根據。理由是:管理實體非分層建築物的所有人,無權代表所有人就與共同部分管理有關的事項擬定議題,並參與討論及作出表決,這有越俎代庖之嫌,也有違法理。

最後,我們來討論“首次會議”。“首次會議”即指“第一次會議”。根據第14/2017號法律第23條第1款規定,召集首次會議有三種情況:第一,分層建築物的半數獨立單位已移轉;第二,分層建築物30%的獨立單位已被佔用;第三,如未出現上述的兩種情況,自樓宇使用准照發出之日起18個月後,且至少有一個獨立單位已移轉。由此可見,只要滿足上述其一情況,管理實體必須召集首次分層建築物所有人大會。據此,法律並沒有規定召集首次會議必須是在新法(第14/2017號法律)生效之後。

按筆者的理解,管理實體在第14/2017號法律生效前業已依照《民法典》的有關規定召集了首次會議,即使最終無法召開會議,沒有通過決議,管理實體也應視為已完成召集首次會議,履行了法定義務。因此,不應要求管理實體在新法生效之後再次召集分層建築物所有人大會。若是主管部門堅持要求管理實體必須再次召集大會,那麼,本次的召集則不應視為“首次”,而應視為“第二次”。這可能與法律規定產生衝突。

若主管部門認為在新法生效前雖已召集所有人大會但不成功的,皆不能視為“首先召集”的話,可能會引發被挑戰和被質疑的風險,陷入難於自圓其說的困局。當局如何回答如下的質問:在新法生效前經已依照《民法典》有關規定成功召集分層建築物所有人大會,並通過有關決議以及成立管理機關是否予以認定?若回答是肯定的,那麼上面提到的“首次召集大會”為何不予以認定?若回答是否定的,那麼就應該否定大會通過的決議及成立管理機關的有效性,要求重新來過。

(二)實際操作與法條表述相悖,令人費解。

有的法律條文從字面上理解不會產生歧義,可是主管部門的職員在操作上卻有異於條文的規定,令人費解。例如,第12/2017號法律第12條第1款對下列三類人擔任技術主管職務作出如下規定:“分層建築物管理企業主與技術主管的勞動合同,須以書面訂立,但委任其行政管理機關成員、董事或經理擔任技術主管職務者除外。”筆者的理解是:非分層建築物管理企業主的行政管理機關成員、董事或經理的人士擔任技術主管職務的,須與管理企業主訂立書面合同,並在申請企業准照(包括首次設立申請或臨時准照轉為正式准照)時須提交有關書面勞動合同的影印件。此規定從房屋局網頁有關首次申請設立管理企業(公司和自然人)的表格二以及申請臨時准照轉為正式准照的表格二(1)的填表指引皆與筆者上述的理解一致,可是,當主管部門的前台職員接受申請時,仍然要求管理企業主的經理提交與企業主訂立的書面勞動合同,把申請人搞糊塗了。故希望主管部門須對前台職員作出清晰指引,統一操作要求,避免各師各法,困擾申請人。

三、樓宇管理法的宣傳須全面到位,讓利益攸關者知法守法。

有一句出自《孟子·離婁上》的名言:“徒法不足以自行。”意思是:“法令不能夠使之自己發生效力。”換言之,制定出來的法律不論多完善、品質多好,它自身是無法讓自己發生效力的,得靠人去執行(執法),或者由人自覺遵守,法律才能發揮其效力。因此,要使人們嚴格執行法律,自覺遵守法律,須先讓他們了解法律,為此,宣傳推廣法律,普及法律教育無疑起到關鍵性的作用。

樓宇管理法涉及千家萬戶,與廣大市民的利益息息相關,沒有人能置身事外。再者,樓宇管理法為專業性的規範文件,它不同於一般日常文件,因此,市民無法直接從字面掌握其含義,得靠政府主管部門的專業人士解釋。毋庸否認,在新法公佈實施後,主管部門皆有以講解會、說明會及座談會等不同形式向物業管理實體的代表、管理機關成員以及其他有關團體,解釋、解答法條的疑惑,讓與會人士正確理解法條的含義,釋除疑問,為執行及遵守法律提供指引。

據筆者了解到,當局的宣傳推廣樓宇管理法的工作主要是針對特定的實體或從業人士,覆蓋面不廣,對象有限,勢必影響法律的有效施行。筆者舉一個真實案例供分享。某一物業管理公司為履行法律規定召集首次分層建築物所有人大會的義務(因為沒有小業主自發籌備),依照法律規定的程序召集,可是在擬定的時間和地點聚集準備舉行大會的當晚,部分小業主卻堅持要求管理公司離場。管理公司向小業主表明自己角色僅為協助召集會議,沒有參與表決的權利。可是,小業主聽不進去,態度很不友善,堅持“請”管理公司離場。這是其一。其二是,許多小業主弄不清楚“會議主席”與“管理機關主席”兩個職務的區別,因而錯誤地認為選出一名業主擔任“會議主席”,並由他主持當天的會議,等同於讓他“擔任管理機關主席”之職務。為此,爭吵不休,最終令會議腰斬。對此誤解,管理公司如何努力解釋,大部分小業主始終不相信。其三是,根據物業登記資料顯示,住宅、商場、停車場是整體登記,沒有分割為各子部分登記。但是,一部分小業主堅持分開管理,住宅及停車場分開獨立管理,與商場無關,表決的事宜也無涉商場。筆者認為,即使是欲借修改分層建築物所有權設定憑證來達到分開獨立管理之目的,那也得透過召開所有人大會並得以一致同意的票數通過決議才能做到。

以上實例揭示,相當部分小業主對樓宇管理法律知之不多,或者說,一知半解,由此引發諸多問題。由於小業主對樓宇管理法律認知的局限性,即使管理公司嚴格依照法律規定履行職責,他們也不予認同、不接受,乃至堅持反對。例如,有相當一部分小業主以不認同管理公司的服務素質,或者對某一管理員的態度有看法,就以此作為拒交管理費的理由,這就是欠缺法律知識及法律意識薄弱的真實寫照。鑒於此,筆者認為,對業主宣傳普及樓宇管理法律知識是政府或有關社團一項任重道遠的工作,冀望有關實體能把這項工作做得更徹底、更細膩。幫助小業主成功召開所有人大會僅僅是物業管理工作的起點,僅邁出了第一步,後面的路還很長,工作還很繁重,例如指導管理機關制訂建築物管理規章。據筆者所知,許多樓宇雖已召開大會,但是有相當數量的樓宇在召開首次所有人大會時沒有通過建築物管理規章,很不利日後樓宇管理工作的開展。

(上)

簡萬寧

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