澳門行政授權制度改革之我見
四、立法層面：對第85/84/M號法令之檢討
綜上可見，針對行政授權制度的改革，有必要首先檢討第85/84/M號法令與澳門基本法之間的關係，並從立法層面檢視現行有關司長組織法的規範體系，以便精準作出更具現實性與合理性的制度設計。
由於第85/84/M號法令經法律本地化過渡而被繼續適用，行政長官作為特區政府首長發佈行政命令時，對各司司長的行政授權必須“根據”第85/84/M號法令，各司司長往下進行行政授權則是“根據”第6/1999號行政法規。在此授權的過程中，依據第85/84/M號法令所授的範圍僅在“職權”，未含“責任”。儘管這種做法有其歷史原因，顯然有悖於關於責權關係一體兩面之基本行政法理。
澳門回歸後，根據澳門基本法的相關規定，澳門特區政府公共行政所涉職權大致分為戰略、政策、組織、專項及日常管理五個層面，由行政長官、司長與局長三個獨立的層級組織據位人相互配合的職責系統構成。其中，擔任決策、協調、監管的公共行政人員分兩部分：其一，主要官員。包括司長、廉政專員、審計長、警察總局局長、海關關長，由行政長官提名並經中央委任。因司長一級的主要官員由行政長官提請中央政府任命，故行政長官對主要官員負有監督的責任。其中，司長向行政長官負責，主要負責協助行政長官制定、推動和落實所管轄施政領域的政府政策，監督或指導下屬部門或實體良好執行有關施政領域的政策。其二，政府部門領導及主管人員。其中的政府部門領導及主管包括局長、副局長及同級人員，為部門最高級官職人員，隸屬行政長官或司長，負責一個公共部門整體管理及監督工作；主管人員包括廳長、處長、科長及同級人員，負責協調工作，隸屬部門領導層。其中，局長一級的官員，主要負責協助上級制定及落實所屬領域政策的同時，有效執行及管理組織法規範圍內政策、組織、專項與日常等工作，並對政策的內容及執行提出建議，使政策得以持續完善。由於局長一級的官員由行政長官直接任命，故行政長官對其負有直接管理的責任。至於局級以下官員的權力，同樣經授權而獲得，即由局長級官員將行政長官授予的權力再轉授給局長級以下官員，故行政長官對其仍負有管理的責任。
這套組織體系中，以行政長官制為核心的行政主導制度是澳門特區政治體制的顯著特徵，行政長官主要負責特區整體發展戰略及各政策決策的工作。由於行政長官及政府官員並非由立法會選舉或任命，故此不能適用代議制政體的問責制度。相反，政府各層級官員的權力均源自於行政長官。在此組織架構中，制度設計的本意在於促使行政長官及司長層面更好地着力於戰略與政策層面的決策，局長層面則能夠有效利用各種資源加強對整個部門的領導及專項與日常管理的審批工作。
至此可見，第85/84/M號法令與澳門基本法之間未能保持協調。由於責權關係上的行政法理理念失當，它在行政授權制度方面的既有規範，就不僅只是操作性的問題，還存在根本性的問題，即與“一國兩制”行政主導體制中的行政授權的應然狀態相悖。從另一方面看，該法令雖然有其歷史存在的現實性，但並不意味着它永遠具有存在的合理性。上述問題在司長層面的表現尤為明顯。事實上，現任行政長官早在其參選行政長官之際就曾把“公共行政改革”放在參選政綱的首位，並指出雖然“現屆司長都很盡力”，但現行的制度設計並未就此作出清晰而合理的規範，尤其是在司長層面的相關制度欠缺清晰的權限與職責，需要展開行政授權制度改革。在第五屆特區政府出台的首份施政報告中，行政長官也專門指出現時各司、局級官員的權限均源自行政長官的授權或轉授權，但相關的授權規定不甚具體，且層層轉授權，不僅權力與責任難以完全釐清，且造成行政程序過度繁瑣。
鑒於此，正如其他跟不上時代需求而必須廢止或修改的原有法律，這項法令要麼應當廢止而改以特區立法會制定新法取代之，要麼作出與澳門基本法相適應且符合當下現實所需的重大修改。以筆者之陋見，考慮到行政授權制度在當今公共行政事務越來越凸顯其複雜性及重要性，筆者建議廢止該項法令而代之以新的立法予以規範。
五、通過制定新法優化行政授權：原則與路徑
如前所述，澳門現行的行政授權制度源自葡萄牙在三十多年前實施的澳督授權政務司輔助推行行政事務制度。在回歸以來的特區政治實踐中，由於原有法律對層層轉授權方式及效力的承認，行政長官對業已獲得授權的各級官員都有問責的義務，但任何層級官員的問責最終卻仍要回到行政長官自身。除了行政長官負責問責官員之外，原有法律也並未排斥其他機構、團體乃至公民個人行使對官員的監督權。這種狀況導致的問題便是上文所述的職權與責任的剝離，即授權而不授責，監督責任仍在上級實體，難以追究真正的責任對象。因此，這套制度與“一國兩制”下的行政主導體制的內在運行機制並不契合。
事實上，行政長官也多次明確指出，任何事都以法律為依歸，澳門現有很多原有法律跟不上特區社會發展新形勢而需要修改，以盡量配合現時社會需要，目前的行政授權制度便是這類在頂層設計上存在問題的例子。因此，特區政府如今已成立專責小組，正在開展這方面的工作，期望通過檢討原有佈局，將不同層級的責權關係重新理順，以便日後各級官員明晰職責所在、審慎運用公權，從而真正助力政府提升管治水平。
基於此，特區政府有必要按照“先立後破”的策略，通過公共行政改革頂層設計，制定整體改革規劃，理順公共行政授權體制。那麼，從立法層面作出相應的改革舉措，應立足怎樣的法理基礎或秉持怎樣的法律原則，並在具體路徑上應該注意哪些方面呢？筆者看來，以下幾點值得指出：
首先，行政授權制度改革必須遵守“一國兩制”精神。通過制定新法的方式來推進行政授權制度改革，應當契合“一國兩制”、“澳人治澳”與高度自治的基本法理，並符合“愛國者”作為“治澳”主體的政治邏輯。這裡需要再次申明的是，承襲葡萄牙法律傳統並恪守葡萄牙行政法原理的第85/84/M號法令等一系列原有法律，雖在技術層面經歷回歸前夕的法律本地化運動而獲得機會繼續適用，但在法理根基的層面上並不能真正契合“一國兩制”下的特別行政區的新法統。源於該類原有法律的行政授權制度，儘管一開始就在法理邏輯上呈現悖謬，卻仍能在澳門特區持續運行至今。這種狀況的存在，絕不是基於它自身具有規範意義上的科學性；毋寧說，是對“原有法律”制度運行機制的一種片面理解和機械執行。如果說當初人們對它的接納是受特殊歷史背景的影響，亦即當時為了平穩過渡並通過法律本地化而為特別行政區法律體系奠定基礎，那麼，如今澳門回歸已過去整整二十年，所處的時代背景及國際環境迥然不同於當時，“一國兩制”與“澳人治澳”的豐富內涵也在實踐中不斷豐富，公共行政領域所涉行政授權制度面臨的時代需求，當然也不能同日而語。
其次，行政授權改革必須遵守《憲法》與基本法規範。通過制定新法的方式來推進行政授權制度改革，應當立足於《憲法》與基本法共同鑄就的特區憲制基礎，並契合與“一國兩制”實踐相適應的特區治理體系。正如行政長官談澳門公共行政改革時所言，憲制問題是公共行政改革和法制建設中的根本問題，特區政府應以《憲法》和澳門基本法為共同憲制基礎，深入務實推進公共行政改革和法制建設；並指出澳門將推進與“一國兩制”實踐相適應的特區治理體系和治理能力現代化，不斷提高政府管治效能和服務水準，其目標是建設一個廉潔、高效、便民、便商的現代服務型政府，其核心是提升公共行政效率，切實增強公務人員的服務意識，樹立“一切以市民利益為依歸”的理念，端正服務態度，摒棄官僚作風。基於此，關於行政授權制度的問題已納入特區政府公共行政改革的議事日程。
第三，行政授權改革需要通過立法完善司級官員制度。客觀而言，目前的行政授權制度呈現的問題，主要在於司長並不屬於任何行政架構。事實上，賀一誠在競選行政長官期間就指出社會各界對司長、局長寄予很高的期望，認為政府應按照實際情況和工作能力調整人員職務，並強調司級官員需要符合三方面條件：第一是廉潔，第二是具執行力，第三是能夠與市民溝通，應循此三方面尋找適合的人選。基於此，由於當下部門數量過多、拖慢行政程序，職能方面亦會出現重迭，現行授權制欠缺清晰的權限與職責，需要進行行政授權制度改革，並由司長權責開始落實。由此可見，只有明確訂定屬於司長的權和責之後，司長才能更好地領導好局級官員，在上述方面有必要通過立法作出更為明確的規範。
第四，行政授權改革需要通過立法優化行政部門架構設置。目前政府的行政權力是層層賦予，即行政長官將權力轉授司長，司長再將權力轉授至局長。如果司長認為局級負責的範圍超出其職級範圍，司長有權收回並改由司級作出決策。根據第五屆特區政府首份施政報告的規劃，可以看到特區政府對行政授權制度改革的基本立場及明確方向。概言之，為明確各級官員的權與責，理順權責脫節的問題，促進簡政放權，優化行政程序，特區政府需要從權責清晰、高效運作的角度入手，由行政職權定位及授權制度開始，針對不同層級行政組織的法定職權、行政授權制度展開。在此方案中，明確的權限和職責是落實依法履職、科學問責的關鍵。此即行政長官賀一誠在多種場合談及的要義：改革的思路以“整體性、精準性和穩妥性”為原則，不能只進行“精兵簡政”，而應做到“簡政放權”。
六、結 語
總之，在特區政府現行的行政授權制度及其實踐中，由於法理基礎上各行其道，法律規範散漫分佈，責權關係因法而異，行為效力也因之產生差異，這種狀況顯然有礙於特區政府更公平合理、更便捷高效地依法施政。因此，改革行政授權制度實有必要且勢在必行。（下）
澳門學者同盟理事 劉 倩
