淺談在澳非居民的權利
近日，治安警察局就媒體查詢關於在澳的非居民是否享有集會權的問題作出聲明，經媒體報道後，旋即引起社會的廣泛討論，看法各異，但截然不同的意見主要有兩派：一派認為應賦予在澳門的非居民的集會權利；另一派則認為不應賦予在澳門的非居民的集會權。
此議題亦引起筆者的興趣，激發思考，因為筆者早前已關注相關議題。曾於二○○九年發表《談非澳門居民之政治權利和自由以及澳門的出入境管理制度》一文，登載於第五十三期《澳門研究》。文中討論的問題與本次議題的性質有類似之處。筆者欲藉當年撰寫相類似的文章所形成的見解，圍繞今次議題談一下個人的拙見。
一、集會權為政治權利的種類
所謂的政治權利，是指公民依法享有的參與國家政治生活的權利。主要指選舉權、被選舉權，參加管理國家，擔任公職和享受榮譽稱號等權利。《中華人民共和國憲法》規定，國家保障人民參加管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務，監督國家機關及其工作人員等權利。公民要有效地參加管理國家事務，必須充分享有言論、出版、集會、結社、遊行、示威的權利和自由，以及行使對任何國家機關及其工作人員的違法失職行為有向有關機關進行申訴、控告或檢舉的權利。同時，國家應當有相關機制保障公民充分行使這些權利和自由。
由此可知，言論、出版、集會、結社、遊行、示威的自由和權利，與政治權利概念形成“屬種”的邏輯關係。政治權利為“屬”，為大概念或上位概念；而集會權利則為“種”，為小概念或下位概念。在概念的外延方面，政治權利的外延包含“集會權利”。因此，兩者的關係可簡單表述為：包含與被包含的關係。
二、政治權利不完全賦予非本國（地）公（居）民為國際慣例
在國家層面，《中華人民共和國憲法》第二章規定“公民的基本權利和義務”。憲法賦予基本權利的主體為“公民”（也可稱為“國民”，但在中國內地不宜使用“居民”一詞）。“公民”（或國民）是一個法律概念，即凡具有中華人民共和國國籍的人都是中華人民共和國公民。而“居民”（僅指自然人）則指那些在本國居住時間長達一年以上的個人，但官方外交使節、駐外軍事人員等一律是所在國的非居民。據此，非中國公民在內地是不能享有集會、遊行、示威等政治權利的。例如，一位在中國內地長期居住（超過一年）的美籍華人是不能享有這些政治權利的。
在特區層面，澳門基本法遵循國家憲法的立法例，在第三章也規定“居民的基本權利和義務”。基本法賦予基本權利的主體為“
澳門居民”（包括永久性居民和非永久性居民），但不包括非澳門居民（從法條字面解釋）。澳門基本法第三章賦予澳門居民的基本權利有政治權利，也有經濟、就業、社會保障和福利、人身自由、人格尊嚴、宗教、文化教育、通訊自由、出入境自由、訴訟等基本權利。政治權利的內容基本上與國家憲法規定的內容雷同，有選舉和被選舉權，也有集會、結社、示威、遊行等基本權利。
即使澳門《結社權規範》（第2/99/M號法律）賦予澳門居民結社的權利和自由，但也規定諸多限制，例如設立的社團不得以推行暴力為宗旨或違反刑法又或抵觸公共秩序，禁止成立武裝社團，或軍事性、軍事化或準軍事社團，以及種族主義組織（《結社權規範》第二條）。此外，成立政治性質的社團要求更加嚴格，限制更多，例如政治社團的登記，最低限度須由二百名常居澳門而完全享有政治權利及公民權利、年齡超過十八歲的居民簽署的聲明作出（《結社權規範》第十五條第一款b項）。還要進行專門登記，須註明“政治社團”（《結社權規範》第十八條）。
三、基本法賦予非澳居民的基本權利和自由與澳門居民非完全一樣
雖然澳門基本法第四十三條規定，“在澳門特別行政區境內的澳門居民以外的其他人，依法享有本章規定的澳門居民的權利和自由。”對於此法條，我們應當正確地解讀，不宜簡單地認為在澳的非居民享有基本法第三章賦予的基本權利與澳門居民享有的基本權利是等量齊觀的。
經對第三章的法條作仔細分析，並結合現狀，很顯然，對於下面這些權利，在澳的非居民是不能享有的：
1.選舉權和被選舉權，例如非居民無權參與投票選舉立法會議員，也沒有資格成為立法會選舉的候選人。
2.無權享有澳門政府給予澳門居民的社會福利如現金分享、養老金、敬老金等。
3.無權享有在澳門工作權利，如遊客不得在澳門工作；也不得自由選擇職業如非本地勞工只能為勞工證載明的僱主提供服務，以及限定指定的工作場所服務；更沒有資格參與本地的公務員公職考試。
4.無權享有免費醫療服務，例如65歲或以上的澳門居民、未滿18歲的學生、公務員等享有免費醫療服務，即使在澳的非居民符合這些條件也不能享有這些權利。
5.無權享有如同澳門居民的出入境自由，非澳門居民要入境澳門必須持有合法旅行證件及有效的簽註，在澳門逗留天數也受簽註期限的限制。
值得注意的是，條文中有“依法”的表述，此處“法”不應理解為澳門基本法的本身，而應理解為其他法律。理由是：澳門基本法為全國人民代表大會制定的基本法律，其效力位階僅次於國家憲法，高於澳門特區的其他普通法律。因此，基本法規範的內容不宜太細、太具體，它僅規範基本事項，例如基本權利義務，社會、經濟、文化、外交等基本政策，以及基本政治制度。為有效執行基本法規定的事項，須制定其他特別法予以補充規定或由其他特別法補以執行。據此，在澳的非居民享有多少澳門基本法第三章賦予澳門居民的基本權利（含政治權利），應根據特別法的具體規定，以此作為執法的依據。
四、在澳的非居民享有與居民的同等權利通常是指民事權利和訴訟權利
在私法領域，通常遵循非本地（國）居（國）民與本地（國）居（國）民享有同等的民事權利之原則，這是當今國際通例。例如非本地（國）居（國）民的在人身、人格尊嚴、生命健康、財產等權益遭受非法侵害，應當獲得與本地（國）居（國）民同等的法律保護，而不應存在區別對待。這一原則在《澳門民法典》第十三條也得到體現。但是，這一原則也非絕對，該條保留“但書”的規定，即允許其他法律對非本地居民的民事權利作出某些限制。
在訴訟方面，非本地居民的合法權益受到侵害，受害者欲透過訴訟途徑進行救濟時，所在國（地）也應不折不扣地賦予受害人等同於本國（地）國（居）民的訴訟權利。不能因為受害人為非本國（地）國（居）民而削減或限制其應依法享有的訴訟權利。
五、兩個人權公約雖可在澳門繼續有效，但內容並非照單全收。
澳門基本法第四十條第一款規定，《公民權利和政治權利國際公約》、《經濟、社會與文化權利的國際公約和國際勞工公約》適用於澳門的有關規定繼續有效，通過澳門特別行政區的法律予以實施。然而，對於該條規定的解釋，我們不應簡單地理解為上述公約條文內容統統照搬到澳門，這是錯誤的解讀。事實上，特區政府對該公約第十二條第四款及第十三條有關人之出入境及驅逐外國人出境等方面的規定，以及第二十五條b項有關由選舉產生之機關之組成，及其據位人之選用與選舉方式等方面的規定作出保留，也就是這些內容不適用於澳門。這是國際條約在簽署、批准、接受、核准或加入過程所允許的，並不違反國際法的相關原則，是國際社會已達成的共識，也被其所接受。因此，我們不能因為澳門基本法第四十條規定，上述國際公約繼續在澳門有效，就武斷地認為整個公約條款都能在澳門適用。
此外，還應注意，第四十條第一款後半部分有“通過澳門特別行政區的法律予以實施”的表述。據此可以認為，上述公約的內容不能直接適用，而須透過轉化為本地的法律予以規定才能實施。換言之，透過制訂特定領域的法律，把上述國際公約的條文內容融入其中，轉變為本地的法律，予以落實和兌現特區所應承擔的國際義務。
六、對“在法律面前人人平等”的詮釋不應鑽牛角尖
“在法律面前人人平等”（或稱“在法律面前一律平等”）這一法律原則，體現了世界各國和地區的公平正義的共同價值觀，是人類長期以來前仆後繼共同努力追求的崇高理想目標。在依法治國、依法行政、依法執法的理念廣被崇尚的當下，否能做到“在法律面前人人（一律）平等”，是檢視一國（地）的法治程度和水平的最科學、最客觀的標準。
然而，當我們詮釋“在法律面前人人（一律）平等”這一法律基本原則時，不宜僅作簡單的字面詮釋，應當結合各國（地）的實際情況和法律實踐經驗，對這一原則作深入、廣泛、科學的領悟，才能正確認知和把握其真諦。
必須提醒，在詮釋“在法律面前人人（一律）平等”時，必須嚴格區分“在法律面前人人平等”與“在法律上人人平等”這兩個表述的涵義的差別，不能混為一談。理由有下：“在法律面前平等”是指適用法律上的平等，不包括在立法上的平等；而“在法律上平等”不僅包括在適用法律上的平等，也包含在立法上的平等。然而，要在立法上做到人人（一律）平等是不現實的，反而會導致不公平。下面筆者舉兩個例子闡明：
1.在刑事層面，任何人實施同一犯罪行為，都應一律受到刑法的制裁，但由於嫌犯存在年齡（未成年）、精神病等狀況，因而法官在量刑時可能會作出免於刑事處罰或減輕處罰的判決。這些判決的差別主要是由於在刑事立法中有明文規定所致，法官只是依法作出判決而已。因此，其他不具有未成年、精神病等狀況的嫌犯不能以“在法律面前（一律）平等”為理據，也要求法官作出相同的判決，這是不成立的。但是，在追究刑事責任方面以及在訴訟過程中適用法律上是平等的，不允許享有特權。或對於具有相同的年齡（未成年）、精神病等狀況的嫌犯，法官會適用法律的相關規定一律平等對待，作出判決。
2.在民商事層面，雙方當事人基於意思自由，自願訂立民商事合同，合同成立。但是，由於訂立合同一方（自然人）沒有民事行為能力，故享有撤銷合同的權利；而有民事行為能力的另一方（自然人）則不享有撤銷合同的權利。這是在立法的差別規定。因此，不享有撤銷權的另一方（自然人）不能以“在法律面前人人（一律）平等”之理據也提出撒銷合同的請求。顯然，此請求將不會被法官採納。
綜上分析，已清楚了解到，“在法律面前人人（一律）平等”是具有一定的適用的前提和範圍的，不應任意作寬泛的解釋，否則會陷入鑽牛角尖的境地，糾纏不休。這樣做既不利對法律原則的正確詮釋，亦不利於理性地解決問題，更有可能誤導別人，造成不良的負面影響。
簡萬寧
