國際未來的能源政策是什麼？
─中國能源政策個案研究
前 言
隨着人類的發展和世界範圍內科學的進步，人類的生活和經濟模式也有了翻天覆地的改變，自十八世紀工業革命以來，工業的發展導致化石燃料的開採量和碳排放量急劇增加，伴隨而來的是全人類自然環境惡化、資源短缺，甚至資源枯竭的巨大挑戰和威脅。這種情況下，二氧化碳的排放也產生了溫室效應，導致平均氣溫上升和冰川融化，融化的冰致海平面上升，威脅到整個世界。另一方面，蒂莫西 · 米切爾在著作《碳民主》中考察了民主政治與化石燃料之間的關係，他指出，當代民主政治的局限性與石油工業有關，西方民主國家對可再生能源的阻撓也加劇了這一問題，在化石燃料行業巨大利益的驅使下，一些西方民主國家似乎無法擺脫碳經濟。
由於中國經濟的增長，中國的二氧化碳產量也在逐漸增加，中國也成為全球碳排放最多的國家。然而中國卻逐漸成為了世界減排的中心，致力於解決全球變暖這一世界性問題。近年來，中國政府努力調整經濟結構，提高節能減排水平，表明中國有能力在不久的將來實現碳中和或脫碳。因此，對中國能源政策的研究或許可以啟發人們尋找解決西方民主國家氣候問題僵局的方法和發展中國家能源發展模式的新路徑。
總的來說，本文試圖回答這樣一個問題：國際未來的能源政策可能是甚麼？筆者將回答中國能源政策案例研究中的問題，並解釋其優點，可能有助於啟發我們更加有力地進行未來的脫碳工作和制定能源政策。本文共有四部分內容，首先，考察中國能源政策的歷史沿革。其次，討論和考察中國的能源政策和米切爾的碳民主。第三，分析中國能源政策對未來可再生能源和可持續能源普及的優勢。最後一部分是結論和一些思考。
中國能源政策的歷史沿革
中國能源政策的演變歷史可以追溯到一九四九年中華人民共和國成立，中國的能源政策大致可以分為三個時期：第一個時期是一九四九年至一九七八年，第二個時期是一九七八年至二○一二年，第三個時期是二○一二年至今。
自一九四九年新中國成立，中國新政府便開始制定自己的能源政策，經過連續幾年的戰爭，中國經濟遭到嚴重破壞，中國的能源工業很小，且很落後，在蘇聯的技術援助下，中國人的發電量、煤炭開採量和原油產量大幅度增加，同時，中國的經濟模式也轉變為蘇聯式的計劃經濟。計劃經濟一開始很興旺，然而“大躍進”錯誤的經濟運動對中國經濟和大饑荒造成了一系列不利影響，隨後的政治運動和文化大革命也阻礙了能源工業的發展。在第一個時期，煤炭是中國能源政策中最重要的能源，國家壟斷了煤炭的購買和銷售。同時，中國政府也致力於國內石油的開發，並逐步實現自給自足，中國開始出口石油以換取外匯。此外，由於中國政策制定者只關注能源產業的發展，這一時期沒有任何環境政策。
一九七六年，中國領導人毛澤東逝世，偉大的經濟改革家鄧小平接掌政權，中國能源政策的演變進入第二個時期。鄧小平提出“改革開放”政策，把資本主義模式和市場機制引入中國經濟，開放市場也吸引了大量的外國投資，促進了中國經濟對國際貿易的開放，私營部門已逐漸取代國有工業，並在中國整體經濟中佔主導地位。儘管如此，能源部門仍然被政府壟斷。二○一一年，國有煤炭佔54%，石油和天然氣佔92%，電力佔93%，在第二個時期，煤炭仍然是中國能源政策中最重要的能源，同時我國還重點研究開發煤轉化技術，包括煤氣、甲醇、合成天然氣等。在石油政策方面，自二十世紀七十年代許多國內油田枯竭以來，中國逐漸依賴石油進口，並於一九九三年成為石油淨進口國，能源安全問題成為中國政府面臨的巨大挑戰；中國還將油氣開採業整合為三家國有企業，包括中石化集團、中國石油天然氣集團公司和中國海洋石油總公司。儘管這是一九八一年中國政府在“六五”規劃中第一次提到環境保護問題，但這一時期並沒有任何切實有效的政策。同時，我國碳排放量也迅速增加，其大量生產和應用，造成了嚴重的環境問題，直到二○○六年的“十一五”規劃，中國政府在能源和環境目標方面變得更具法律約束力、更明確、更可核查。
習近平二○一二年底上台後，中國能源政策翻開了新的一頁，中國也成為世界第二大經濟體，也是世界上最大的溫室氣體排放國。中國的能源政策試圖適應國際形勢和氣候變化問題。二○一六年，中國簽署了《巴黎協定》，代表中國政府必須改革和取代以往的能源政策，與能源和環境目標相匹配，而不是經濟增長；在煤炭行業，中國政府試圖從新的角度對煤礦進行整合和管理，決定進一步干預煤價。自二○一二年習近平開始反腐運動以來，還將反腐運動擴展到石油政策，尤其是對試圖擴大其政治影響力的三家國有企業的調查，在二○一一年至二○一五年的“十二五”規劃和二○一六年至二○二○年的“十三五”規劃中，中國政府繼續加強環境保護和碳減排。二○一六年，中國成為全球最大的可再生能源國家，佔全球投資的三分之一，可再生能源發展得到了中國政府能源政策的大力支持，減少能源和碳排放已成為中國能源政策的重點之一。
米切爾的碳民主與中國的
能源政策
“碳民主”的概念是由蒂莫西 · 米切爾在二○○九年的著作中提出的。他討論並展示了現代民主社會與化石燃料的相互作用，米切爾指出，由於煤礦及其工業是勞動密集型生產，煤炭運輸狹窄，勞動力很容易破壞或切斷整個製造機器。因此，一種以煤礦工人為主體的新型政治力量逐漸促進了福利民主社會的建設，當石油在二十世紀中期逐漸取代煤炭工業時，情況發生了變化。原油開採比煤炭需要更少的勞動力，航運運輸的發展也削弱了工人的政治權力；另一方面，西方發達國家也深刻認識到石油與政治的因果關係，因此西方民主政府必須依靠化石燃料收入、能源和產品來滿足公民的政治和物質期望。美國和加拿大的情況就是最好的例子。美國是世界上最大的天然氣和石油生產國；加拿大是第二大石油儲備國，他們的民主社會與化石燃料有着難以分割的關係，因此，毫無約束的資本主義對能源的壟斷對西方國家的氣候問題產生了負面影響。二○一七年六月，美國總統特朗普甚至宣佈美國將退出《巴黎協定》，對脫碳造成一系列負面影響。與此同時，國際石油公司也逐漸形成一種讓公眾離不開對石油和碳排放的依賴，以澳大利亞煤炭工業為例，情況與西方其他發達國家的石油工業相似，未發現的軌跡似乎表明，在現政權內解決煤炭和氣候危機的可能性不大，主要由於企業對國家的影響不成比例，國家已經建立了一種政治力量，在結構上優先於公共利益開發化石燃料。此外，西方民主國家的外交政策更傾向於中東地區民主程度較低的原油出口國，以獲取和控制更便宜的石油資源，石油工業與戰爭和暴力有着密切的關係。這種情況下，西方民主政府需要一種新的能源政策來適應新的氣候危機的要求，滿足未來可持續發展的需要。
與西方民主政府相比，中國有着不同的能源政策歷史和政治制度。因此，中國能夠避免陷入米切爾的碳民主困境，自一九四九年新中國成立以來，中國在能源工業方面明顯落後於西方發達國家。儘管蘇聯在二十世紀五十年代支持中國，但中蘇分裂讓中國政府不得不研究其能源政策，計劃經濟是中國經濟政策的核心，所有的能源工業都由國家控制，因此中國政府不影響能源企業，對能源供應和分配有絕對的決定權，換言之，中國並沒有產生困擾西方國家的碳民主及其權變問題。一九七八年，當鄧小平成為中國的領導人時，他提出了“改革開放”政策，把資本主義市場和機制引入中國經濟，然而中國政府仍然試圖對能源行業施加一定程度的控制。這種做法雖然不利於市場經濟發展的自由化，但中央政府能夠限制能源企業的政治和社會影響力。儘管如此，三家國有石油公司仍然保留了一些舊有的作風，這些企業導致的環境污染和腐敗問題已經威脅到中國能源政策的制定。二○一二年底習近平就任中國國家主席後，開始了一系列的反腐運動，不僅打擊了能源行業的腐敗，還限制了石油公司的政治權力。
中國能源政策與可再生能源
國際形勢的變化始終影響着中國的能源政策。自上世紀七十年代國內油田枯竭以來，中國於一九九三年成為石油淨進口國，隨着地緣政治世界的急劇變化，石油價格總是在加劇波動和不確定性。同時，當地緣政治衝突發生時，進口化石燃料供應線也很脆弱。二○一三年，中國已經成為世界上最大的石油進口國，然而大約有80%的中國石油進口通過馬六甲海峽，這是由美國及其盟國控制，美國艦隊部署在這些水域，以保證通過這條重要海上運輸通道的安全。換言之，如果美中兩國在任何方面發生衝突，美國海軍都有能力阻止中國的石油供應。此外，全球恐怖主義和地區海盜行為也威脅着中國這條重要海上運輸通道的安全，這是中國能源安全面臨的最大挑戰。此外，中國近50%的石油進口來自地緣政治不穩定的中東和其他地區。同時，中國沒有美國那麼多的海外軍事基地和艦隊，外國的影響仍然相當微弱。因此，中國無法避免美軍在海外產油區的潛在威脅，近年的中美貿易戰和美國的亞洲再平衡戰略也表明，中國近海能源供應是美國的高度威脅。儘管中國在東海和南海擁有大量的化石燃料資源，但該地區仍存在領土爭端。在東海，中國在釣魚島與日本發生衝突。在南中國海，中國與越南、菲律賓、馬來西亞和汶萊有爭議。此外，中國的“一帶一路”也遭到美國和一些盟國的拒絕，並不是解決中國能源安全問題的良方。考慮到化石燃料供應不確定的種種不利因素，可再生能源在中國受到青睞，因為它有助於國家減少對外國化石燃料的依賴，也有助於減少碳排放，中國擁有豐富的可再生能源，在滿足中國未來能源需求方面具有巨大潛力。
我國化石燃料供應的不確定性為可再生能源的發展提供了有利條件，同時，中國政府的政策和補貼也促進了可再生能源的普及和發展，可再生能源已經成為中國未來能源政策的重要組成部分。近年來，中國通過結合製造業激勵、補貼和政策目標，迅速推廣可再生能源，中國政府在可再生能源系統投資上的支出超過了美國和歐盟的總和，僅在二○一七年，中國政府就斥資1,320億美元推廣可再生能源。太陽能是我國重要的可再生能源之一，佔我國富饒地區的67%以上，中國的許多地區，包括西藏、新疆、青海和其他西北省份，每年都能提供超過1,750千瓦時∕平方米的太陽能。在政策和補貼的利好下，二○○四年以來，中國太陽能光伏產業快速增長，平均每年增長100%以上。自二○○七年以來，中國的光伏電池產量一直居世界第一，從二○一一年到二○一五年，中國政府對太陽能光伏裝置進行了一系列的獎勵補貼。中國國內的光伏電池市場穩步增長；除光伏電池外，太陽能熱水器在減緩溫室氣體排放方面也發揮重要作用，受到中國政府的政策支持，中國的裝機容量佔全球的60%以上。二○○七年，國家發改委開始在學校、游泳池、賓館、醫院等主要熱水部門強制安裝太陽能熱水器，太陽能熱水器的設計也成為建築規範的一部分，二○一五年的資料顯示，中國太陽能熱水器的裝機容量為320千兆瓦，佔全球裝機容量的71%。中國擁有世界上最豐富的水能資源，其理論水力發電總潛力為694千兆瓦。儘管發達國家認為水電在環境上是不可持續的，但我國仍在大力發展水電，對碳減排的貢獻是巨大的。大型水電站的開發一直由中國水電、中國三峽集團公司、中國葛洲壩集團公司和四川川投能源公司等國有企業規劃和主導。此外，風電和生物質能發電也獲得了大量的政府補貼和政策支持。
結 論
最後，本文通過對我國能源政策的調查和分析，指出了世界未來能源政治的可能出路。中國的能源政策有兩個優點，可能得益於塑造更具活力的政治和鼓勵解決氣候危機。首先，中國對能源行業的管理是由國家和共產黨的利益主導的，而不是由壟斷的能源公司及其收入決定的，這種對能源行業的管理模式可以啟發西方發達國家解決蒂莫西 · 米切爾的碳民主困境。其次，中國的能源政策對可再生能源的普及和發展產生了重大影響，化石燃料供應的不確定性和潛在的地緣政治威脅，迫使中國政府將重點放在國內可再生能源的開發上，同時中國政府還通過政策和補貼等方式鼓勵可再生能源，為碳減排和化石燃料向可再生能源轉化做出了重大貢獻。因此，這些重要的中國能源政策優點十分值得西方國家與其他發展中國家借鑒與學習，以真正擺脫“碳民主”的惡性循環，並為減排減碳做出貢獻。
徐 源
