淺析澳門高層次人才引進制度的發展與改革

澳門回歸以來，社會經濟發展迅速，但產業走向單一化。產業的建設不但需要資本支援，還需人才動力。但近年來的一系列公共事件使本澳社會對外來人才產生抗拒情緒、甚至是敵意。“重大投資移民”和“技術移民”的政策在吸納人才上作用有限，更滋生民間對政府的不信任感。從《二○二一年財政年度施政報告》中可見新一屆政府意識到產業多元及引才的問題，銳意在人才引進制度上作出改善。因此，本文主要探討澳門現行引才制度上出現的問題，並對高層次人才引進制度提出看法，探討未來的改革方向。

當前問題：

囿於諸多客觀條件，澳門自回歸以來便一直陷於人力資源短缺。但是現行的人才引進機制卻難以紓困，甚至在近十年中接近停滯狀態。探究其因，主要有以下三大問題：

當前人才結構不均

在產業分佈上，引進人才向博彩旅遊業傾斜產生“馬太效應”：繁榮的博彩旅遊業吸納了大量的人才，在加速其自身發展的同時卻擠佔了其他產業的人才資源，將澳門推向產業單一化的困境。在人才層次上，澳門人才引進又集中在專業含量較低、可取代性較高的低層次人才，而高層次的管理和技術人才相對缺乏。但即使是在高端人才中，也有着“重科研而輕應用”的現象。近年來，澳門的人才引進集中於學術研究，在中醫藥和晶片等科技領域取得相當的成就並獲得了國際認可。由於引進人才集中於上游研發部門、高端應用型人才缺乏，產學研無法充分結合，故相關技術無法被推廣至產業下游進行經濟效益轉化。當前的新冠疫情放大了澳門產業單一化問題，更暴露出現行人才引進機制的缺陷──既難以提供澳門發展所需的高端人力資源，亦無法推動產業結構的調整。

現行制度自身缺陷

一方面，現行人才評核制度的相關法規就“技術移民”即“管理人員及具備特別資格的技術人員”上定義模糊、過時，大大增加了申請人對行政當局的訴訟。同時，評核機制還存在較大的自由裁量權，欠缺清晰的指標規定，嚴謹性不足。這也加劇了本澳公眾對人才引進機制的質疑，動搖特區政府的公信力。另一方面，相關政府部門之間職能分工不合理。當前，負責移民審批的部門為貿促局，其職能遠不止人才引進。由此，其引才職能也被弱化。與此同時，貿促局與人力發展委員會聯繫不足，貿促局尚無法定義務在移民機制上諮詢委員會的意見。因此，在人才引進事務上各部門難免出現協調不足、各自為政的情況，限制了人才資源的運用整合。

社會排外情緒制約

不少澳門市民認為，外來人才會搶佔當地就業、擠佔社會上升管道。在過去幾年中，因為經濟的持續增長和企業的不斷擴張亟需大量的人力資源，造成了澳門當前的人力結構失衡，且澳門長期安逸的就業環境和缺乏競爭的就業市場又滋生了排外情緒，所以特區政府提出引進外地勞工和專業人才的相關政策時，往往會激起本澳社會的激烈討論、甚至是社會動員。因此，特區政府在人才引進上只能行動保守以免激起本澳社會的強烈反彈，也導致了當前的人才引進政策蒼白乏力。

改革建議：

就澳門而言，人才引進政策旨在推動本澳經濟多元發展、提高本地僱員的競爭力。引進高層次人才更有助於引入前沿科學技術、新興經濟產業和創新管理模式，進而推動產業結構調整。下文將針對上述問題提出相關建議以探討未來改革方向。

調整經濟產業結構

首先，澳門特區政府將來應加強與大型企業的合作，為澳門創造承接內地或全球產業鏈轉移創造條件。例如，加快甲級寫字樓等基礎設施的建設、完善制度誘因吸引國際企業等。同時，政府還應為產業建立提供幫助，促使相關企業將高品質人才引進本澳。其次，還需大力引進應用型人才補充產業下游，加快產學研融合、促進科研成果轉化，為本澳社會創造經濟效益。再次，還應根據本澳自身條件大力發展包括現代金融、中醫藥等新興特色產業，並注重吸引上述領域的專業人才，以推動澳門產業多元化。

完善引才制度設計

第一，完善相關政府部門職能。筆者認同人才審核和引進兩個環節進行分離，以使審核職能和接收職能不由同一部門包攬。在現行法律以及其他現實條件允許的情況下，應將相應的審核權力、審批職能轉移給人才發展委員會，以分離監管權和審批權、解決單一部門“身兼裁判和運動員”的問題。同時，人才發展委員會的人員構成也須進一步完善，不應僅有社團人士、學者組成。相反，相關的業界人士也應參與委員會，以及人才引進制度的建設中，使人才發展委員會的意見得以多元化和在地化。

第二，健全審核制度。未來的改革可以從評核制度以及配額制度這兩方面入手。首先，評核機制須標準化、科學化，降低自由裁量權的比重，設立相應的計分制度、甚至在現有因素之上增加符合發展的評分選項。例如，產業發展，申請人未來的計劃等。同時，還應確保計分制度和評核制度的公開透明，使申請人和公眾均能了解相關的標準。此外，成功獲得批准的案例應持續監管，使相關的申請人能嚴守規定。

第三，轉變引才思維，反“被動”為“主動”。一方面，政府應積極拓寬人才交流和人才引進的平台，如建立公共獵頭公司、建立與中國內地和與世界聯繫的實體。另一方面，還應建立專業的人才平台，加強對專業人才的交流、搜尋。同時，還應加強與本地企業的交流，了解本地產業所需人才的特性，協助企業在海內外尋覓專業人才。

疏導社會排外情緒

針對當前有不少市民將澳門的外僱和人才引進政策混淆、指責引才政策會影響本地居民就業並阻礙政策推行的情況，特區政府應在理解市民意見的基礎上進行充分的政策解說，以便市民了解人才政策與外僱之間的差異，掃除資訊不足、消弭誤解，減少改革的阻力。

總的來說，當前人才引進在實施中暴露出結構不均衡、引才制度自身存在缺陷，以及本澳社會對待引才政策持保守態度這三大主要問題。因此，特區政府在未來的人才引進制度改革，應針對這些問題做出相應的調整：堅持推動澳門產業多元推動引進人才多元以形成良性互動，整合相關部門的職能分工，以分離審核權和監督權，並積極搭建人才交流平台主動引才，還應向市民進行充分解說政策，爭取市民的理解為改革減少阻力。

澳門大學 盛 力 宋永豪