基於旅遊城市視角對“澳門總城規”的思考

城市總體規劃是根據國家對澳門的發展策略，根據自然環境、資源條件、歷史情況、現狀特點，為確定城市的規模和發展方向，實現城市的經濟和社會發展目標，協調城市空間佈局等所作的一定期限內的綜合部署和具體安排。最終使城市工作、居住、交通和休憩四大功能活動相互協調發展。《澳門特別行政區城市總體規劃》在發展定位、目標以及策略指引方面研究，較好的把握和反映了澳門城市發展所面臨的實際挑戰，以及順應了國內外城市和區域發展的趨勢。無論從國家對澳門的建設“世界旅遊休閒中心”定位，或者澳門自身實際上的產業特點，城市旅遊規劃的要素應該在城市總體規劃中得到重視及反映。在本次城市總體規劃中，涉及旅遊產業的部分在規劃內容也有所體現：例如規劃文本對澳門旅遊提出“優化旅遊承載力，深化旅遊業與其他行業共同發展，支持旅遊業多元化”等的規劃原則。然而，《澳門城市總體規劃》對以前學術界（關於）澳門旅遊研究成果的應用略顯不足，本文對所涉及的旅遊業相關內容提出幾點意見。

一、總體規劃與旅遊規劃“多規合一”的科學對接

城市總體規劃內容應該吸納旅遊產業規劃的研究成果。澳門是一個旅遊城市，旅遊業是澳門的支柱產業。二○一七年澳門頒佈的《澳門旅遊業總體規劃》對於旅遊產業方面的論述更具有專業性，其中提出的全域旅遊的發展模式、開闢新的旅遊區、引入新興旅遊元素如海上旅遊等觀點，對城市總體規劃中有關旅遊發展的部分具有重要的參考價值。城市總體規劃屬於旅遊規劃的上位規劃，而旅遊規劃則是其組成部分，尤其在產業規劃方面，如何吸取以前學術部門所做的旅遊專項規劃的主要成果，將兩者融合對接，對城市總體規劃中的空間規劃具有重大的現實意義與戰略意義。

總體規劃應該統籌澳門旅遊規劃階段性目標。城市總體規劃屬於澳門城市發展跨越20年的宏觀規劃，是對城市發展在總體、宏觀與長期目標的指導，勢必需要在後續的控制性規劃與城市設計階段加以落實。為此，建議根據澳門城市旅遊發展的階段性目標，應該在分區規劃方面做出適當指引，增加其可行性與有效性，同時在後續的詳細規劃過程中，落實旅遊專項規劃的內容。

二、結構規劃對旅遊規劃內容實施的有效支持

城市總體規劃中的整體佈局及空間結構對產業發展具有規定及支撐作用。本次城市規劃具有四條空間結構軸線，其中一個是濱水歷史旅遊軸帶。設想中的“濱水歷史旅遊軸帶”連繫不同的旅遊產品，包括海洋旅遊（如澳門海上遊）、歷史及文化旅遊（如“澳門歷史城區”、澳門科學館及新城A區南端的文化地標）及區域旅遊，以達致協同發展及效益，但這個軸線的設想與城市實際條件是否相符呢？

首先，該軸線規劃所涉及的空間範圍，絕大部分區塊屬於澳門新興填海而成的區域，糅合了澳門商業、居住、辦公及文化設施等功能的一個綜合區。該發展軸帶僅有小部分區域涉及澳門歷史主題之範疇，以歷史旅遊軸命名該發展軸欠缺準確。

其次，傳統的澳門海上遊已經式微，就算仿效其他旅遊城市的水上夜遊，澳門具有遊覽價值的海岸線較短、天際線缺乏吸引力，也沒有傳統水上遊覽所必需的一河兩岸的城市景觀風貌及空間觀覽尺度，所以，這條軸線缺乏具有吸引力的水上旅遊空間要素。

最後，作為旅遊城市，城市景觀是城市旅遊的主要構成要素之一，城市公共空間與景觀規劃應該考慮旅遊產業的專業特點。根據旅遊研究的成果，多數來澳的遊客屬於歷史文化旅遊類別，尤其澳門的城市風貌更是吸引外地遊客進行城市文化旅遊的吸引物。濱水空間是現在大多數臨海臨河城市的共有風貌，澳門新填海區域缺少足夠的反映澳門地域文化的旅遊吸引物，因此，該軸線難以構成一條有效的吸引外地遊客的文化旅遊線路，可能造成規劃構想與實施效果之間落差，使旅遊規劃失去實際意義，空間規劃結構無法支撐旅遊產業的營運。

城市規劃結構對城市風貌的形成與維持起着提綱挈領的作用，既要考慮滿足城市功能需要，也要顧及城市旅遊路線的景觀價值，為下一階段的城市設計與詳細規劃、為促進澳門旅遊產業創造有利條件。

三、空間規劃對旅遊空間與生活空間的適當區分

城市空間是居民生活及城市發展各類要素的載體，不同的利益相關者對城市發展的利益訴求各異，需要城市總體規劃與旅遊規劃進行協調與優化，處理好旅遊空間與生活空間之間的矛盾。

旅遊承載力是近年澳門市民關注的問題，因為旅遊活動對居民生活的負面影響難以解決。內地遊客的大量湧入使城市旅遊景點、餐飲、購物等公共設施人滿為患；導致大量機動車輛和免費穿梭巴士投入使用，澳門的交通壓力日益繁重；遊客逐漸深入社區，有些社區空間轉變為旅遊空間，市民的生活公共空間受到侵蝕，帶來澳門市民出行與生活諸多不便，令居民與遊客之間的互動產生一定的矛盾與摩擦。

本次城市總體規劃重視“優化旅遊承載力”是相當正確的，在考慮旅遊要素的空間佈局的時候，如何多方考慮在澳門城市空間規劃中，引入多元化或新型旅遊元素，如何通過拓展旅遊空間優化來提升旅遊發展承載力做了一定的嘗試，例如草案提出“打造內港成為一個沿岸商業街暨水岸公園，透過新旅遊景點開發及便利的交通配套，有助疏散聚集於歷史城區的人流及交通負荷”作為“加強歷史旅遊區及周邊地方的承載力”的手段。以上措施雖然可以緩解歷史城區的擁擠困境，但是我們應該知道內港一帶也是澳門密集的居住區，遊客的轉移同樣會對該區的生活空間造成滋擾。所以建議總體規劃對此進行深入的論證，以便尋找更加合理的處理措施，本着以民為本的原則，如何妥善解決旅遊空間與生活空間的聯繫與分區，畢竟“積極建設澳門成為一個快樂城市”是本次城市總體規劃的終極目標。

四、功能規劃考慮商業功能與旅遊功能的高度融合

澳門城市總體規劃在產業佈局的章節中提出“橋頭門戶經濟”的構想，也在三個口岸區的土地利用規劃中設置了商業區。“以帶動其他新興產業及旅遊業發展；整合不同種類的旅遊資源，增添遊客體驗，鞏固‘世界旅遊休閒中心’的定位”。從澳門的產業角度來看是正確的。例如根據旅遊產業的多年統計資料顯示，有相當大部分大灣區遊客屬於購物遊，他們多次往返澳門目的性很明顯，兩地的商品差價及購買貨真價實的進口商品是他們旅遊的吸引物。

為此，本文贊成將口岸區小量城市空間規劃成為商業區，並建議研究將口岸商業區打造成商業旅遊綜合體的可行性。

旅遊綜合體源於城市綜合體，然而它是以旅遊休閒功能為主導，融合觀光、遊樂、休閒、運動、會議、度假、體驗、居住等多種旅遊功能在內的“綜合旅遊休閒”的概念，當然在實際開發中的功能綜合配置，不是多種功能的簡單的大糅合，而是要根據具體情況，側重打造其中某一項或幾項功能。

從經濟發展的層面而言，一個成功的旅遊綜合體對於提升城市品牌形象、提供更多就業崗位、推動產業轉型升級等方面都有巨大作用。從而對實現澳門經濟多元化發展具有現實意義。

從旅遊發展的角度而言，旅遊要素與商業要素的結合，推動區域旅遊從“景區時代走向旅遊目的地時代”，推動旅遊開發從“單一產品時代走向綜合體時代”的作用。

從土地利用的角度而言，按照“旅遊綜合體”的特色模式進行商業、購物旅遊導向的土地綜合開發，實現城市空間開發與綜合旅遊發展的完美融合，探討一條解決澳門土地資源貧乏與經濟發展之間矛盾的創新之路。

從社會和諧的角度而言，在澳門口岸區規劃建設以購物為主，休閒娛樂、文化體驗為輔的城市綜合體，滿足大量來澳的購物遊等短暫遊客的需要。這樣他們能直接快捷達到購物目的，同時綜合體內的某些旅遊活動也能讓他們感知澳門的城市文化。他們不需要再深入澳門城區進行購物活動，從而減輕城市中心區域的交通壓力，無疑也是提高澳門旅遊承載力的一種方法。同時減少對市民日常生活的干擾，有利於營造澳門和諧社會氛圍，正是本次城市總體規劃的目標所在：讓澳門成為一個快樂的城市。

本文基於城市旅遊規劃視角對澳門城市總體規劃提出的幾點意見，希望總體規劃能為澳門的旅遊健康發展創造有利條件，能實現澳門經濟與社會共同協調發展的規劃目標。

國際旅遊與區域發展學會會長、澳門城市大學國際旅遊與管理學院執行副院長

李 璽

國際旅遊與區域發展學會理事長、

天惟建築師事務所董事長

董之文