澳門行政授權制度的反思與改革芻議
目前，澳門特區現行《行政程序法典》的行政授權制度採納了“權力行使移轉說”，《行政程序法典》第41條規定：“一、授權機關或轉授權機關，得發出指令或對獲授權者或獲轉授權者有約束力之指示，說明其應如何行使獲授予或獲轉授予之權力。二、授權機關或轉授權機關有收回權，且有權依據第一百三十一條第二款之規定廢止獲授權者或獲轉授權者所作之行為。”授權人以權力主人的身份，繼續對被授權人如何行使權力的方式負責，持續履行“監督”責任，例如運輸工務司司長透過第36/2020號運輸工務司司長批示，將下列權限轉授予地圖繪製暨地籍局局長：（一）簽署任用書；（二）授予職權及接受宣誓；（三）批准臨時委任、續任，以及將臨時委任或定期委任轉為確定委任……等，但授權的限制為：“二、對行使現轉授予的權限而作出的行為，得提起必要訴願……；四、本轉授予的權限不妨礙收回權及監管權的行使……。”這種授權在學理上稱為“有保留的授權”；目前特區絕大部分的授權均採用此授權方式；與之相對的是“毫無保留的授權”，特點是獲授權人行使授權作出的行為，如當事人不服，無需先向授權人訴願，便可直接到法院提起司法上訴；例如行政長官對司長的授權、市政署市政管理委員授權予市政管理委員會主席，均採用了此種授權方式，亦即表示採納了行政授權“許可說”──行政授權的如授權人作出的行為是確定性及具執行力的，則被授權人作出的行為亦然。
由此得知，特區現行行政授權體制同時採納了體現為“有保留的授權”的“權力行使移轉說”和“毫無保留的授權”的“許可說”，不同的行政授權學說，會產生不同性質的效果，理論上之多元性造成了制度上之混亂，在適法層面出現各自演釋授權法條的亂象，導致權力與職責變得模糊不清。那麼何時採用哪一學說作為授權制度的理論基礎，實務上並沒有統一的標準與做法。中級法院曾指出：“被授權人行為是否具有確定性是透過授權人作出這種行為是否確定性而推斷。”由於被授權人的權限不代表行使一項本身權限，而是行使一項授權人的權限，其行為的價值及效力是按照授權人行使時所具有的法律效力及程度加以量度。”
三、行政授權制度的改革路徑
朝着推動特區治理體系和治理能力現代化建設的改革目標，社會管理的重要性不斷提升，行政授權法治化改革的要求也會更高，不論從功能主義還是從規範主義的視角考察，澳門行政授權制度的改革事在必行，行政長官賀一誠曾強調：現行司長相關制度欠缺清晰的權限與職責，需進行行政授權制度改革，由司長的權責開始落實，建立屬於司長的組織法，當訂定屬於司長的權和責，司長才能領導好局級官員。他認為不能只進行“精兵簡政”，而是做到“簡政放權”。澳
門特區第五屆政府首份施政報告指出：“
……明確的權限和職責是落實依法履職、科學問責的關鍵。現時各司、局級官員的權限均源自行政長官的授權或轉授權，但相關的授權規定不甚具體，且層層轉授權，不僅權力與責任難以完全釐清，而且造成行政程序過度繁瑣。同時，現行制度下權限的授予會因人而異，不利整體治理模式的優化。為明確各級官員的權與責，理順權責脫節的問題，促進簡政放權，優化行政程序，二○二○年將會對職權定位及授權制度進行深入分析和檢討，將從權責清晰、高效運作的角度，就不同層級行政組織的法定職權、行政授權制度等方面，提出建議方案……”
在政府倡議行政改革的背景下，行政授權理論和實踐的完善刻不容緩。筆者認為，應以行政授權法理基礎的重構為導向，開闢行政授權制度的改革路徑。不同的社會格局，行政授權法理基礎所體現的規範價值必然有所不同，“從深層觀察，行政授權中任何變數的變化都與一定的社會關係背景有關，更受一定時代精神影響……究竟怎樣的時代精神決定了某一行政授權的狀況，某種時代精神是怎樣決定行政授權的，這是探索行政授權法理基礎的核心因素。”行政法理基礎的重構，離不開法理基礎價值的重新定位，那麼，必須切合當下的特區時代背景下予以考慮，進一步說，必須置於行政主導下，行政和立法相互制約、相互配合、司法獨立的政治體制下權力配置場景下探索，否則，行政授權的法理基礎只能走向虛幻。
因此，在實證法層面上必須以更科學、更合理方式重構行政授權制度。深入探討行政授權的理論前提和客觀依據，理順行政授權中所關注的行政職權和行政職責；行政授權制度關心的問題是：授甚麼？怎樣授？“在立憲主義和市場經濟的制度背景下，政府權力存在的正當理由在於維護公共利益。”“今天，認為政府機構干涉着我們生活中‘從生到死’的各個方面的看法是很平常的……政府的職責似乎是無限的，而我們每年都給政府增添任務。”由此可見，隨着政府任務不斷增加，行政職能複雜化的趨勢意味着行政權膨漲，上層行政決策系統便不勝負荷，從行政效率原則出發，有必要將權力下放，這節省了時間成本，使行政流程更加方便快捷；不時向社會公示公權力移轉的最新動向，使授權在陽光下運行，很大程度上有效避免了“變相審批”、“隱性審批”、“暗箱操作”等權力暗角出現。
在實現權力架構體系的梳理和重構的問題上，筆者建議借鑒目前在內地大力推行的“權力清單”制度，該制度是內地“全面深化改革中的一項舉措，是指各級政府及其工作部門或其他主體（如黨委、政協組織等）在對其所實際行使的公共權力進行全面梳理基礎上，按照一定的類別和流程以清單和圖表等形式公開，承諾依照清單內容行使權力，遵循‘法無授權即禁止’的規範，旨在規範行政權力、增進市場，主要途徑是依法將行政權力事項清單化……編錄權力清單並向社會公示。”“通過清單的製作和公開，明確政府的‘職責權限’，形成‘邊界清晰、分工合理、權責一致、運轉高效、依法保障的政府職能體系’。”在“職權法定”和“簡政放權”原則指導下，政府按照現行法律、法規、規章為依據，對自身權力進行清理、界定和調整，實現現有法制框架下權力的下放、轉移和整合，明確權責界限。在現代行政國家背景下，對現行法規範體系下的權力調整，其核心精神在於“控權”。
澳門刻下正進行深化公共行政改革，“權力清單”制度的理念與目標對特區行政授權制度改革提供了理論上的鋪墊。在具體操作上，在簡政放權指導思想下，需要解決層層授權中權責脫節的問題，建立健全歸屬清晰、權責明確、形式嚴謹、流轉順暢的現代授權制度，以切實有效地解決權力運行過程中存在的不作為、亂作為、權責模糊、相互推諉、監管缺位、權力尋租等問題；實際上是對“善治”的追求，構成了行政授權法理基礎新的價值取向。
從行政法角度觀察，政府權責在政府各部門之間的分配實際上可以轉換為“事務管轄權”和“層級管轄權”的劃分問題。“事務管轄權”，是規定某一特定事務由哪些部門管轄的問題；“層級管轄權”指從行政等級上，為有隸屬關係的上下級行政機關設定管轄範圍，即規定某一特定的事務由哪個層級的部門管轄的問題。“事務管轄權”和“層級管轄權”分類的出現，為梳理政府的權責提供了一個基本的形式標準，根據體現行政職權與職責的“一體兩面”關係的權責一致原則，權力的確立伴隨着責任之明確。澳門行政權力體系的事務管轄權可分為對內事務管轄權和對外事務管轄權。對內事務管轄權既包括部門內部管理職權，包括了部門自身管理權、政府部門之間和層級之間的管理權，例如工程或取得財貨及勞務合同的招標權、在財政及財產資源管理方面的許可權、人事管理權，這類內部管理職權對於公共部門來說共性比較大、權力內容變化比較少；也包括宏觀管理職權（如政策制定、規劃編制、標準制定等），對外事務管轄權則指對外產生效力的、面向市民、私人的行政職權，例如行政許可、行政處罰、行政給付、行政檢查、行政裁決等權力；行政實務上，對外事務管轄權的配置方式慣常以法律手段進行，由法律直接規定哪些部門有管轄權。對內事務管轄權則習慣透過授權手段進行配置，政府內部行政事務管理職權自上而下一層層授予或轉授，由行政長官轉授到主管級的處長，例如行政長官將行政法務領域內的事務管轄權授權予行政法務司司長，司長再將權限轉授予轄下局長，問題癥結在於，一旦出現人事變動或輪換，再次將一成不變或常態化的內部行政事務管理職權重新授予新的機關據位人，舉例來說，某局長退休，司長便需要再將一系列的人事管理權：簽署合同、批准合同續期或解除；批准休假等授予新上任的局長。這條“授權紐帶”綿延不斷、周而復始，最終這種人格化的授權嚴重虛耗了大量的行政資源和人力物力。
事實上，作為行政授權改革路徑的試點，嘗試以權力清單方式，把政府各級及其所屬工作部門涉及的各項內部行政事務管理職權全面盤點，明確權力邊界，明晰權責關係，即政府該授甚麼，不該授甚麼，哪些該報批，哪些可自行審批，到底有哪些程序和流程等，之後，直接在相關部門的組織法中將該等權力以制度形式定格下來。換句話說，行政長官將內部行政事務管理職權直接下放給司長、局長，透過修改相關公共部門的組織法，引入內部行政事務管理職權。這一改革定必促進政府簡政放權與職能轉變、提升治理效率。
另外，為克服現行授權制度中所突顯的問題──授權不授責、監督責任仍在上級實體、難以確定追究責任對象；須全面檢視整個授權制度，其中建議將第6/1999號行政法規（訂定政府部門及實體的組織、職權與運作）第七條31改為：“一、行政長官得根據行政程序法的規定，將作出有利於良好運作的行政行為的權限，授予各司司長。二、各司司長得根據行政程序法的規定，將作出有利於良好運作的行政行為的權限，授予或轉授予部門及組織單位的領導人，或其他由其領導或監督的公共實體的領導人。三、獲授權人按照授權行為作出的決定具有確定性與執行性，如不服有關決定，可直接向法院提起司法上訴。”
四、結 語
行政授權作為各地行政法治實踐的一個普遍制度，其形成和發展必然伴隨着特定的時代背景。這一點表明，不能僅從當下行政授權的個別表象來把握行政授權的本質屬性，必須以動態的視角、以其與社會變遷緊密關聯的角度來解讀行政授權中的系列問題。進入特區“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治的時代，澳門行政授權制度改革進入攻堅階段，構建一套既符合澳門政治體制、又有助於推動特區治理體系和治理能力現代化建設的改革目標的授權制度，借鑒內地的“權力清單”制度，作為行政授權法理基礎新的價值內涵，建立歸屬清晰、權責分明的現代授權制度，有針對性地切實解決授權運行過程中出現的弊病，例如權責模糊、監管混亂、權力尋租等問題，實際上是法治社會、創新政府、廉潔政府所追求的“善治”目標，努力朝着特區治理體系和治理能力現代化建設的改革方向進發。
（下）
浙江大學憲法與行政法博士 何志遠
