澳門行政授權制度的反思與改革芻議
摘要：澳門現行的公共行政授權制度始於回歸前澳葡時期的上世紀八十年代，不論從功能主義還是從規範主義的視角考察，已無法發揮促進特區政府簡政放權與提升治理能力方面的功能，與特區行政主導的政治體制格格不入，加上行政授權多元學理，在適法層面出現各自演釋授權法條的亂象，導致權力與職責模糊不清。在現代法治的推動下，梳理與重構行政授權的法理基礎與價值取向，成為行政授權制度改革的指導思想。
一、澳門行政授權的歷史特色
通說認為，行政授權是指，上級職權機關按照法律規定，透過一個授權行為將管理有關事務的職權授予下級行政機關或公務人員行使，獲授權的下級行政機關或公務人員在授權範圍內自主地處理有關的行政事務。原則上，獲授權者須對授權者負責，授權者對獲授權者有指揮和監督的權力，獲授權者有服從授權者指揮和監督並向授權者報告工作的義務。
行政授權所授予的權力內容是行政權，性質上是憲法和法律所規定的歸屬於行政系統的權力。這種透過一個授權行為對權力作出移轉的現象與直接由法律對權力作出劃分的現象是有區別的，前是屬於權力臨時移轉的現象，授權者可隨時廢止授權，而後者則出現權力確定移轉的現象，除非有關法律被廢止。然而，必須注意的是，立法機關將立法權授予行政機關行使的情況是屬於授權立法，所授予的是立法權而並非是行政權，兩者不能混淆。
在學理上，對於行政權力劃分的現象，內地學者認為直接由法律對行政權力作出配置的現象也視作行政授權。筆者認為，從廣義來說，可以理解為透過法律手段將行政權力作出“授予”；然而，這並不等同嚴格意義上的授權，理由在於行政授權制度有本身的規則，必須滿足法定要件，例如主體要件、形式要件與實質要件。本文所探討的是嚴格意義上的澳門行政授權制度問題。
現行的行政授權始於澳葡政府時代，一九八四年八月原澳門總督高斯達為理順行政法律關係，簡化行政程序及提升公共部門的靈活性，頒佈了八月十一日第85/84/M號法令（澳門公共行政組織結構大綱），當中第3條規定了行政授權制度：“第三條（權限之授予）一、總督得將其對有關公共部門全部或部分事務之執行權限授予保安部隊總司令及各政務司，或授予直屬於總督之各部門司長。”
當時行政授權制度設立的邏輯起點，可回溯到回歸前澳門政治制度特點。澳門內部政治行政組織的設立與運作由《澳門組織章程》規範，是澳門當時最重要的法律文件。按照《澳門組織章程》規定，澳門政治制度主要有下列特點：1.從嚴格的法律意義來說，澳門從來沒有設立“政府”，只設有公共行政當局，在整部《澳門組織章程》中找不到“澳門政府”的表述，卻用了一個在性質上類似於“澳門政府”的籠統表述——“本身管理機關”，所謂“本身管理機關”是由總督、立法會和諮詢會組成（《澳門組織章程》第4條）。此外，值得強調的是，“澳門不是政治實體……作為葡管中國領土，澳門僅是一個公權法人，在不抵觸《葡萄牙共和國憲法》和《澳門組織章程》的原則以及尊重這兩個根本大法所規定的各項基本權利、自由及其保障的情況下，享有行政、經濟、財政及立法自治權。2.《澳門組織章程》沒有規定政府的權限；《澳門組織章程》用了“職能”一詞代替“權限”的表述。《澳門組織章程》第6條：“執行職能由總督行使，並由各政務司輔助。”3.澳督是澳門政治權力的核心，真正的身份是葡萄牙主權機關——總統、國會和政府在澳門的代表，換句話說，他是除葡萄牙法院外，葡萄牙主權機關在澳門的“代言人”，這是因為《葡萄牙共和國憲法》規定，葡萄牙總統負責管理澳門事務，透過任免及授權予澳門總督進行實際管理，在葡萄牙行政官僚系統內，澳門總督的行政級別相當於部長，在政治上向總統負責。4.“政務司是澳督的助手，本身沒有權力，透過總督授權來輔助總督推行行政事務。政務司經總督提名後，由共和國總統任免，並由總督授予職權，政務司的職級相等於共和國政府副部長級。由此可見，以《澳門組織章程》為法律基礎所構建的行政授權制度，是在中央集權下權力逐層下授的模式，授權原理的邏輯範式是：葡萄牙總統——澳門總督（總統代言人）——政務司（總督助手）。
事實上，嚴格來說，回歸前的澳門當局，連政府形態也不具備，如何談得上真正意義上的行政授權？另外，值得注意的是，總督不設任期，與總統共進退，因此政務司的去留與總督掛鈎，對於施政的延續性與穩定性帶來不明確因素。從公共行政組織等級角度分析，這種授權並未呈現出明顯的行政等級化的現象。
二、特區時代背景下行政授權制度的困境
雖然八月十一日第85/84/M號法令能過渡到特區繼續生效，“不抵觸《澳門特別行政區基本法》的都可以轉化為澳門特別行政區的法律。而根據第1/1999號法律《回歸法》第三條的規定，採用為澳門特別行政區法規的澳門原有法律，自一九九九年十二月二十日起，在適用時，應作出必要的變更、適應、限制或例外，以符合中華人民共和國對澳門恢復行使主權後澳門的地位和《澳門特別行政區基本法》的有關規定。然而，澳門特別行政區成立後，在“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治的方針下，澳門的政治體制呈現出截然不同的面貌，“……以行政長官為核心的行政主導，行政和立法相互制約、相互配合、司法獨立……”這種政制模式明顯有別於西方三權分立的模式，亦與回歸前澳督的行政主導模式有別。因此，現行所沿用的澳葡政府時代訂立的八月十一日第85/84/M號法令，在嶄新的特區政治體制模式的場景下顯得格格不入。回歸前原澳督對政務司（等同今天特區的司長）的授權是以輔助關係為基礎，政務司只是輔助澳督施政，並無出現嚴格意義上的層級授權。
當時關於公共權力分配的基礎法律文件只有《澳門組織章程》、八月十一日第85/84/M號法令（澳門公共行政組織結構大綱）和七月十八日第35/94/M號法令《澳門行政程序法典》。特區關於權力配置的法律文件則比較完整，除了基本法和十月十一日第57/99/M號法令《澳門行政程序法典》外，尚頒佈了第2/1999號法律（政府組織綱要法）、第6/1999號行政法規（訂定政府部門及實體的組織、職權與運作）。
在特區公共行政組織設計上，基本法訂明了行政長官除了作為澳門特別行政區首長外，亦是澳門特別行政區政府的首長，特區政府設有司、局、廳、處四個行政等級。行政組織層級清晰明確，並以法律方式規範司級的職稱及排列順序，分別是：（一）行政法務司；（二）經濟財政司；（三）保安司；（四）社會文化司；（五）運輸工務司（第2/1999號法律第5條）；與此同時，透過行政法規規範了各司所掌管的職權範疇（第6/1999號行政法規第2，3，4，5，6條。）。“一國兩制”下的特區政府理順了行政權力的劃分和配置，明文規定了行政長官、政府及主要官員的職權。與回歸前澳葡時代相比，特區行政權力體系“設計藍圖”一目了然，符合了當下特區成立後政府權力設置的正當性標準。
可是，在行政授權的制度設計上卻出現關鍵性的缺陷；第6/1999號行政法規第7條規定：“各司司長得根據行政程序法的規定，將作出有利於良好運作的行政行為的權限，授予部門及組織單位的領導人，或其他由其領導或監督的公共實體的領導人。”所規範的行政層級授權從司長這一級作為起點，忽略了作為政府首長的行政長官這一特區政府權力歸屬最根本的授權主體；這一制度上的缺陷導致實務上的尷尬，顯得格格不入，原因在於二十多年來，行政長官授權予司長時，不得不援引帶有強烈葡治色彩的八月十一日第85/84/M號法令（澳門公共行政組織結構大綱），例如，第11/2000號行政命令：“行政長官行使《澳門特別行政區基本法》第五十條（四）項規定的職權，並根據第2/1999號法律第十五條及八月十一日第85/84/M號法令第三條的規定，發佈本行政命令。”值得注意的是，雖然澳門回歸前後都以行政主導為政制特徵，但兩者的內涵不可同日而語。一如所述，政務司是總督的助手，總督以訓令形式將權力授予沒有層級關係的助手，這種授權在內容上、範圍上都比較隨意和靈活，授權體系比較鬆散，帶來了權力的不穩定性因素。特區政府框架下的層級授權，在法制軌道上的權力體系內運行，法律的穩定性與安定性自然得到保障。
此外，在司法實踐上，關於授權經常出現的爭議是，獲授權人按照授權行為作出的行為是否具有可訴性？換句話說，是否可直接向法院提訴？事緣在一宗司法案件中，澳門退休基金會主席獲行政管理委員會授權，駁回當事人甲申請在基金會登記並補扣退休金，甲不服，針對澳門退休基金會主席向行政法院提出上訴，行政法院以被上訴行為無確定性，駁回了甲的上訴，復針對行政法院的判決向中級法院上訴，結果是維持行政法院的判決結果，理由如下：“一、如果在向其主席授權的行為中，澳門退休基金會行政管理委員會作為授權人斷然表明，得對行使有關授權作出的行為提起訴願，這是因為該委員會希望藉此表明行政當局的最後意志屬於該委員會，因此，推翻了主席的行為與委員會意思相符的推定，並事先否決了主席行為的確定性……三、如果行政管理委員會在同一授權行為中表明得對其主席的行為‘提起訴願’，則仍不可對該被授權人因此作出的行為提起司法上訴，因為‘訴願’是必要的。只有當授權人不置一詞時，訴願才是任意的，因為只有在這種情況中，被授權人行為的確定性之一般規則方起作用……七、對一項不確定行為提起的司法上訴應予駁回。”
上述個案折射出授權人與獲授權人之間的權責分配不清的問題，問題的根源在於不同流派的行政授權學說，沿襲葡萄牙法制的澳門行政授權學說有以下三種：
（一）讓與說——指授權者將權力移轉或讓渡給獲授權者，在授權前，權力歸屬於授權者，授權後，有關權力便徹底移轉給獲授權人。
（二）許可說——該學說主張授權者的權力並無將全部或部分權力讓渡給獲授權人，獲授權人在獲授權前，理論上已具有此權力，至於是否能真正行使有關權力，則取決於授權人的許可。換言之，授權行為是指一個機關允許另一機關行使屬於自身的權力，這個授權行為的性質具有許可性質。
（三）權力行使移轉說——指授權人向被授權人的移轉，所移轉的並不是權力歸屬性的移轉，而是一種權力行使的移轉。因此，被授權的行使是他人權限的行使，而不是本身權限的行使。歸根究底是以本身的名義行使他人的權限。具體而言，獲授權人只是獲得行使授權人的部分權力，甚至獲授權人所行使的部分權力亦都是有限制的，因為需要接受授權人的監管和監督，授權人對如何“行使”授予的權力向獲授權人發出指令或指示，又或甚至收回授權或廢止獲授權人已經作出的行為。
（上）
何志遠
浙江大學憲法
與行政法博士
