簡析澳門社會政策建設

澳門自回歸以來，抓緊了博彩企業發展的機遇，庫房收入水漲船高，社會資源充足，市民收入及政府福利長期令鄰近地區羨慕不已，但是在社會上仍然充斥着不滿的聲音，而且逐漸形成一股暗湧，實屬意想不到。

以澳門特區政府二○二○年財政年度施政報告所指，對於全澳居民、長者、學生、弱勢家庭、殘疾人士、僱員及工商業及相關人士提供的一連串現金分享、個人退休基金、生活補貼、稅務扣減、學習津貼、長者及殘疾人士的津貼來看，使用的社會資源不少，但是在提供了資助後，卻不見得令社會的怨氣減少，反而產生了一種投放愈多，社會的反抗聲音愈強的悖論。對於市民的滿足感，功效沒有想像的高。

根據香港中文大學教授周永新所指，分配不均所產生的問題比投放資源的多寡更容易引起社會反彈，只有確認資源的投放的目標切實清晰，惠及社會真正需要扶助的人群，抓緊資源錯配及不均的情況，才能真正急市民所需，為社會謀長期的福祉。為了解社會政策的執行與在澳門的發展，本文首先透過對社會政策的淵源及悖論進行簡單介紹，再引伸至澳門社團作為政府公共服務的延伸，如何在澳門百家爭鳴；再以案例分析的方法，從政府運用資源在持續進修發展計劃、抗疫援助及文創產業發展三個方向展示當中瑕疵，以及社會政策在分配、經濟發展及社會保障中的角色。

社會政策的歷史與意義

早期的社會政策主要是以慈善形式進行，社會福利的概念可以透過孟子“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”這個觀點去理解，但成熟的社會政策仍然需要不斷的打磨。由於慈善的觀念早期與西方宗教具有連繫，其利益鏈條對華人社會始終難以符合，西方的愛人如己與華人社會的推己及人觀念始終存在矛盾，究其原因在於福山所提及華人的家庭主義及費孝通差序格局所指的親疏關係，西方的博愛主義並不見得在華人地區暢順執行，接受福利以外，再面向不熟悉的人群提供無條件、甚至犧牲個人利益去幫助他人，不見得能夠獲得贊同。因此在資源調配的角度來看，慈善最終必然推進至由公權力執行才能夠行之有效，亦引伸至今天社會政策的發展。

對比東西方的慈善與福利概念的差異後，社會政策作為前者的進階概念，它的本源與經濟社會的發展有着千絲萬縷的關係。北京大學政管學院顧昕指出，一般認為福利國家會帶來市場負激勵，但實際上福利能夠正面對市場機制及社群機制發揮積極作用，更多來說，福利國家能夠促進經濟與社會的協同發展。

對於社會政策的實施最大的阻礙一般分為三點，第一、社會政策是經濟的副產品，所以經濟先行，社會發展在後；第二、社會政策的再分配將無助於經濟發展；第三、由於給付的形成，不利市場及社會組織的發展，導致市場及社會發展受到阻礙。那麼，這種社會福利或社會保障是否將導致經濟下行呢？另外一點是，享有社會福利、保障的人群是否代表了他們對社會毫無建樹，只是透過公有資源被圈養的懶人呢？以下將分開兩點作出解釋。

在後發國家中，透過犧牲大量社會個人或群體的自由，推行產業政策加速經濟發展的傾向是明顯的。但是，亦會減低行業發展的多樣性且壓低其他行業的發展空間，將個體原有的機遇為國家發展進行了轉讓。因此，為了經濟發展，不應該浪費資源在其他不被重點培養的行業上，這個觀點透過林德特(Lindert)於二○○四年發表的論文上表明，透過政府基於稅收進行的政府支出，一個國家社會支出的多寡對整體經濟發展的水平有極大的積極效用。亦即表明了公共投放，對社會建設的大力推動將有助於經濟發展的同時，亦為社會人民的福祉帶來積極的效用，即使在後發國家社會建設亦能夠幫助經濟的長遠發展。

社會政策的推動在能夠帶動經濟發展的同時，亦能有效幫助社會發展，確保市民生活在一個可持續的發展空間之中，減除市民的怨氣的同時，亦能有效提高市民的滿足感。但是，再分配的過程經常面對不患寡而患不均的情況，在分配的過程中創造了貧者愈貧、富者愈富的問題。所以，社會政策的應用本質上並不會創造養懶人的問題，它的問題在於不能夠讓資源走到最需要幫助及扶持的人手上，這亦解釋了為何社會政策的推導在頂層設計上願景美好且完善，到執行的時候卻是遭遇到大量社會反對，甚至產生了不少的矛盾與爭端，究其原因是缺乏試點式的經驗補充。

社會政策的發展自早期的慈善、福利，到今天的保障與經濟發展的掛鈎之後，它本質的存在已經是政府必須擔負受困人士得到保障，其地位已經從所謂的“施捨”轉變為抵制社會排斥和促進人權發展，確保再分配的過程可以保護到在地居民的生存及生活的權利。

澳門社會服務供給者

社會政策長期以來被認為是一種慈善性質，早於澳門回歸以前，十六世紀的仁慈堂已經在澳門提供基本的救濟工作。在近代的發展中，澳門的社團擔當了澳葡政府對澳門社會服務不足的補充，尤其新中國成立以後，澳門三大社團，工聯、街總及婦聯為澳門居民提供不同方面的支援，比如工聯對職工維權的工作深入民心，上世紀七十年代澳門紡織製造業蓬勃發展的時候，工聯透過保障職工權益與僱主周旋而聞名；街總則以地方事務為主，工作內容涵蓋社會服務、社區、文康、體育、青年事務、婦女事務及大廈工作等；婦聯則以婦女及兒童作為主要的服務對象，目的在於讓婦女在社會事務上能夠獲得應有的尊重與地位。回歸後，澳門社團角色是汲取政府資源提供社會服務，作為澳門公共服務的另一個出口、政府服務的延伸。

另外，由於澳門基金會在回歸後對不同類型的社團提供了不少的支持，以文娛康樂活動類型尤其多，截至二○二○年的數字可見，澳門的社團數字已經迫近9,000個，在大量社團註冊登記後，亦開始從多面向為社會提供了不同種類的社會服務。依據澳門基金會資源發放的宗旨“發展或研究文化、社會、經濟、教育、科學、學術及慈善活動，包括旨在推廣澳門的活動。”各式社團爭相興起，這個過程令澳門的社團數字自一九九九年的1,274個上升至二○一六年的6,913個，17年時間增長超過五倍。社團作為政府公共服務供給的延伸獲得公共資源，豐富了社會各方面的發展，在社會上產生了大量五彩紛呈、百家爭鳴的多元化項目。

社團透過澳門基金會或其他政府部門供給資源的渠道，提供了各式各樣的社會投放，但對比最直接與規模最巨大的社會資源分配，必然以政府行政部門的推動為主，以下案例表示出巨大的資源運用產生的負效應，只會創造出更多分配不均及亂象。

案例分析

持續進修發展計劃

持續進修發展計劃作為澳門社會政策與終身學習概念掛鈎的項目，於二○一一年正式推出，積極支持市民從事學習活動於今年一度被暫停，原因在於資源使用當中出現了不少欺詐行為。早於二○一二年，審計署已經指出持修計劃存在大量不規管行為，比如法定資助申請期限的隨意性、開戶申請文件的追溯記錄被銷毀、審批標準和程序的制訂模糊、修改和執行沒有監督、獲資助課程項目的批准及公佈程序、保證金制度的執行情況及導師報讀自己任教的課程等，可見持修計劃成為了變質的社會政策。在資源不當使用的情況下，形成了利益錯配及灰色地帶；在未能釐清權責關係的情況下，影響到整體人民的福祉，最終衍生出眾多亂象。於本年的施政報告公佈前責任主管亦自行辭職，持續進修發展計劃被叫停。

根據持修計劃通過了ISO 9001:2015的管理認證，還委託了香港大學政策21研究，利用大量公帑嘗試換取公信力，將資源流放於地區以外單位的同時，未有將資源貢獻到自身社區發展，亦未能令整個計劃妥善完成，這種向外買回來的金漆招牌加上計劃所耗費的公帑數以億計。尤其當持發機構非執行教育原意，而是為一己私利挪用政府資源，其社會政策的執行力亦被削弱。

持修計劃衍生了大量教育中心，亦加強了社會上終身學習的熱情，創造了一種教育新模式，支持了不少教育行業人員的教學經驗，頂層設計上是善意原則，卻未能在低層上獲得有效執行。

特區抗疫援助的瑕疵

這次疫情投放百億基金穩定經濟與社會，確保企業免受經濟下行壓力，僱員職位得以保障，私營公司能夠獲得一定資助，實屬佳話。然而，不論企業本身是否在疫情的原因產生虧損與否，一律提供上限100萬元的直接津貼。另外，亦提供了全澳門人手一張總值八千元（兩期）的消費卡，令不少商家提高了貨品價值。在經濟學的角度來看，貨品的供應並沒改變的情況下，若市場貨幣突然大幅增加，必然推高價格上升。可以想像的是，特區政府一筆總價22億澳門元（首期）的款項在一個微型經濟體內，必需於三個月內全數使用的情況下，貨幣供應突然短時間高度上升的情況，自然在需求側造成大量非理性消費，在供給側亦必然提高其貨品價值，自由市場經濟模式導致了本次通貨膨脹的原因。現時處理方法透過以社會責任減少負外部性的出現，解決方法其實只需要確保消費卡的款項用在澳門，將使用期限適度延長，跟隨年齡分層使用該筆款項等方法，必然能夠減少通貨膨漲的問題。

澳門文化創意產業的發展

對於經濟發展是硬道理的概念來看，社會政策仿似是減少經濟效益，政府養懶人的起點。實際上，在政府補貼的過程中，能夠為經濟發展多元化帶來契機，比如，澳門特區政府自二○一○年開始闡述以文化創意產業作為適度多元的一個方向，實際上，在投放巨大資源的基礎下，政府資源補貼民間機構的過程中，其績效並沒有想像中高。在文產基金、文化局文創廳及文產委員會三大政府機構的助力下，一直深化文創產業的監察及發展，透過與統計局的合作進行了文化產業統計，以服務收益作為一個近乎絕對的指標去衡量資源投放的得與失。

遺憾的是，本屆特區政府擬將旅遊局置於經濟財政司之下，變相令旅遊活動作為經濟產業進行發展，反而與國家將文化及旅遊結合的形式拆分，令經濟成為了主要的發展方向，變相缺乏了對於地區發展的多元化的胸襟。面對澳門現時疫情的發展，若然特區整體發展仍然以經濟發展為絕對指標，缺乏對人民生活福祉為依歸的觀點，最終只會帶來財富不均。不論經濟或是社會，兩者的有機結合才能真正令澳門成為一個宜居的城市，若然將社會政策狹隘地看成是善待窮人，那只是一種坐井觀天的觀點。經濟與社會的可持續性發展，才能確保政府的管治得以行穩致遠。

結 語

本文透過釐清社會政策的由來，澳門公共服務供給的傳統歷史及三個案例的簡單分析得出，傳統觀念對社會政策與經濟發展的相佐，並不會降低經濟的上揚。相反，兩者的結合能夠令經濟模式產生新的契機，有助於整體經濟及社會的可持續發展。

另一方面，澳門公共服務的供給有不少部分以社團形式進行，帶動了特有的社團發展模式，作為政府服務的延伸，有效提供了更切合市民所需的服務。在社會政策長期執行當中，仍然會出現大量的瑕疵，即使在頂層設計的時候懷抱着善意的原則，但是在政策落地時，若主要問題未能有效解決，再多的粉飾太平，社會政策的灰色地帶仍然存在，令政策的本意改變，市民的獲得感亦會被侵蝕。

更深層次來說，若能夠直面核心問題進行改革，市民必然能夠看見政府的決心，即使在開始時候產生錯誤亦具有一定的試錯空間。若然用其他方法去遮蓋問題的核心，最終只會逐步剝削政府的公信力，往後施政難以服眾。期望新一屆政府在問題解決方面能夠切中重點，堅守經濟與社會發展同行，互相結合，才能政通人和。

張少鵬