澳門城市總規草案中都市更新的思考

近期澳門政府公佈了《澳門特別行政區城市總體規劃（二○二○至二○四○）草案》，為落實建設宜居環境，打造宜居社區，總體規劃草案提出以都市更新為契機，通過土地利用合理規劃和調整，強化城市多核心發展；都市更新應以提高土地利用效益和延續社區特色為主要原則；鼓勵土地複合利用及公共交通導向發展(TOD)模式，並劃出了都市更新的優先發展區域。下面就總體規劃草案中關於都市更新提到的公共交通導向發展(TOD)模式、優先更新區域、商業區規劃，以及公眾參與四個方面，談一談筆者的看法：

加強都更TOD銜接

在總規草案中提到都市更新應以提高土地利用效益及延續社區特色為主要原則，鼓勵土地複合利用及公共交通導向發展(TOD)模式，但TOD開發模式對都市更新的適應性有待進一步論證。TOD模式開發的核心圍繞大型的公共交通系統和站點為中心，在步行400-800米（步行5-10分鐘）建立居住、商業、辦公和公共建築為一體的步行化社區。但是在本次的綜合交通規劃圖中，重要公共交通設施（輕軌線路）、路線和站點主要分佈在環城沿海地區，文本中指出將關閘口岸、新城A區、原路氹邊檢大樓及氹仔碼頭作為公共交通導向發展(TOD)的地區，澳門未來都更的實施對象將以澳門本島的舊城區為主。都市更新區的居民離上述TOD開發區距離超過5-10分鐘的步行距離。因此，這些TOD開發區在澳門都市更新中的作用有待進一步探討與論證。建議在未來都市更新中進一步優化老城區公交和慢行交通系統，加強都市更新區與TOD開發區的緊密銜接。

開展多模結合都更

在對都市更新的規劃中提出了兩個優先發展的區域，即北區-2和中區-1，鑑於中區-3地理位置的重要性和更新後的經濟發展潛力，建議將其加入優先發展區域。首先，中區-3的樓宇不僅同樣具有年期較長且樓齡較高的特點，還處於城市防災減災的重要區域，同時包含了歷史城區旅遊線路的大部分。因此，該區的優先更新與發展不僅能夠提升居民的生活環境與質素；同時如能盡早完善內港一帶防災減災的職能，也可提升城市安全感；優化歷史城區周邊環境，可帶動旅遊業的蓬勃發展，提升周邊社區的經濟活力。因此，建議將中區-3也加入到優先發展區域。

對於更新區的居民來說，是否被劃入優先發展區域將對其切身利益及未來生活質素產生重要影響，因此，該問題也應充分尊重所在社區居民的意願，讓居民共同參與到此項決策的制定過程中來，形成共識，以利後續都更的順利開展。而且在都更項目的實施中也需要鼓勵居民自主開展自下而上的都更項目，配合政府的頂層設計，開展多種模式相結合的都更，比如剛完成重建並於八月廿九日舉行入伙儀式的海德大廈，就是一個很好的由居民自發重建、社團協助推動完成的都更案例。

在產業佈局中，建議優化澳門半島的商業區分佈，在中區-1規劃商業區。作為主要都市更新對象的澳門半島幾乎每個分區都規劃了商業區，除了中區-1和相鄰的北區-1，其中中區-1被劃為了優先更新的區域。從可持續都市更新的角度來說，缺少核心商業型態的更新將不利於該區經濟的發展與社區活力的提升，這樣的都市更新也容易被誤解為單純的物質更新，有悖於澳門都市更新的核心理念。另外，與中區-1相鄰的商業區分佈距離該區中心較遠，對於靠近中心區的居民來說，未來的商業活動會有不便。因此，為了更好的藉由都市更新改善居民的生活品質，提升社區商業活力，建議在中區-1增設適當規模的商業區。

引多元諮詢構共識

此次澳門城市總體規劃的公眾諮詢採用了線上與線下結合的多種途徑進行，值得肯定。但是，僅在規劃編制完成後進行公眾諮詢並非最有效的公眾參與形式。美國學者SherryR. Arnstein（一九六九）利用在都市更新等方面的實踐經驗，提出了《公民參與的階梯》理論，將公眾參與根據賦權和參與程度的不同分為八個等級。此後，ReedMarkS.等人（二○○六）也提出了最佳實踐參與的八個關鍵特徵，其中之一便是“在實施參與過程時，應盡早從整個過程中考慮利益相關者的參與，從概念的開發到規劃，到實施，再到成果的檢測和評估”。國際公眾參與協會(IAP2)（二○一七）在對良好的公眾參與進行定義時指出，“參與方式與流程的設置應該與參與者或利益相關者共同協商制訂”，IAP2的核心價值觀已經被世界上很多的公眾參與組織者和執行者所實踐並認可。

此次總體規劃編制持續時間較長，但在規劃願景構建與規劃編制過程中，並未見任何公眾參與的途徑與形式。若需使都市更新相關策略日後更好地實施，在規劃願景構建與規劃編制階段，政府、市民、本澳規劃師（澳門城市規劃學會有本澳註冊規劃師），及其他大量的利害關係人的“共識構建(Consensus building)”過程必不可少。因此，建議在日後都市更新相關規劃實踐中，引入多元的公眾參與形式，推進不同利益團體的共識構建。

澳門城市大學創新設計學院講師 閆笑一