澳門城市總規草案職住平衡與TOD策略的思考
為適應澳門城市發展需要和指導未來澳門發展，特區政府在近期公佈了《澳門特別行政區城市總體規劃（二○二○至二○四○）草案》，提出積極建設澳門成為快樂、智慧、可持續及更具韌性的城市。規劃文本中多次提及“職住平衡”的理念，推進多元化及多核心功能空間結構，平衡空間功能發展，達致職住平衡；規劃方案亦多次提到“公交導向發展(TOD)”，強化城市多核心發展，打造大灣區一小時生活圈。就總體規劃草案中涉及職住平衡與TOD的相關內容發表幾點看法。
格局穩定難職住平衡
總體規劃中土地利用部分“職住平衡”理念亟待商榷。“職住平衡”即“透過合理分佈各土地使用類別，鼓勵市民原區工作，達致職住平衡”。“職住平衡”的基本原理是在一定區域範圍內，工作崗位和居民中的就業者數量基本持平，使大部分就業者就近工作，這樣日常通勤可以主要採用步行和自行車等非機動車方式，即使使用機動車，出行距離也相對較短，從而大幅度減少機動車的交通量，達到緩解交通擁堵和降低空氣污染的目標。這一規劃理念誕生之初曾受到眾多規劃師的追捧，但在實際的城市發展中卻很難實現這一規劃目標。
“職住平衡”這一理念並不適用於本澳的城市規劃，原因如下：首先，城市規劃只能在土地配置加以干預，而居住地和工作地的選擇是由市場決定，市場很難按照“職住平衡”的理念進行分配。其次，“職住平衡”的規劃理念起源於美國大都市區出現的郊區化問題：二戰以後，隨着小汽車和電話的普及，為了獲得更舒適的生活環境，美國大量中產階級搬離城市中心到郊區生活，導致工作地點和居住地點日益不匹配，人均通勤距離增加，加劇城市交通擁堵和環境問題。美國加州大學伯克利分校的城市規劃系教授羅伯特 · 塞韋羅(Robert Cervero)教授於一九八九年首次提出“職住平衡”的規劃理念，希望在工作地點增加住房，使就業者就近居住，達到職住平衡，降低通勤距離，增加通勤中的非機動車交通方式的比率，降低通勤中小汽車交通量來緩解交通擁堵和降低空氣污染。
職住平衡這一規劃理念是針對美國郊區化這一特殊的城市化模式，考慮到澳門的地理尺度規模和城市化發展現狀，“職住平衡”並不是適用澳門城市發展的規劃策略。再者，澳門規劃區域內的土地利用格局已經穩定，職住分離的現狀已經形成，不可能通過“鼓勵市民原區工作”達到“職住平衡”。最後，“職住平衡”的規劃理念從提出到現在，已經有30多年歷史，目前城市規劃學界普遍認為在城市規劃實踐中達到“職住平衡”是一個偽概念，而且全球範圍內亦無任何城市通過“鼓勵市民原區工作”達到“職住平衡”。
宜土地公交協調發展
為了緩解城市交通擁堵和交通引發環境問題，國際上的普遍的規劃理念是盡可能促進地鐵或輕軌等高效公共交通沿線的“職住平衡”（如哥本哈根的“手形規劃”）。對於澳門，我們建議採取更直接的交通與土地利用協調規劃策略：發展輕軌站點與職住中心的高效接駁系統；提升公共交通系統的服務水平；在公共交通節點區域，出台土地使用與交通協調發展的配套規劃導則，建設可持續的交通和土地利用協調發展系統。
總體規劃文本中亦提到將關閘口岸、新城A區、 原路氹邊檢大樓及氹仔碼頭作為公共交通導向發展(TOD)的地區，帶動發展商業綜合體，加強區域合作，打造灣區一小時生活區。我們認為，規劃以大灣區為着眼點考量本澳的TOD策略，從總體規劃層面佈局區域TOD節點具有前瞻性。但以上區域的TOD規劃如何在中觀尺度延伸並最終落實到相關片區的城市規劃與設計需重點關注。目前內地落實以TOD理念的城市規劃集中於兩類方法：第一類將設計範圍、功能混合、以及容積率控制等TOD規劃理念融入城市總體規劃，直接通過城市規劃標準與指南引導詳細的城市規劃設計；第二類是基於城市總體規劃，專門為TOD編制專項城市規劃設計，制訂從區域到線路沿線再到交通站點不同層級的專項規劃。由於目前公佈的總體規劃文本中尚未體現TOD節點規劃設計的範圍，以及具體規劃策略，故建議考慮在城市總體規劃方案通過後，針對TOD編制專項城市規劃。TOD專項規劃的編制應針對公共交通站點及站點周邊城市空間做出相應的規劃設計指引，需進一步在規劃中明確TOD規劃設計範圍、周邊交通組織，以及空間設計。
必須意識到，將現有總體規劃文本中的TOD理念落實到具體的城市規劃設計項目，是提高本澳公共空間質量，實現本澳乃至大灣區公共交通可持續發展的重要途徑。同時，TOD站點周圍的城市規劃設計是一項複雜的挑戰，須要編制專項規劃提高TOD與城市規劃設計的融合度，並細緻考量基於TOD的城市設計範圍。同時，總體規劃草案亦提及將把握都市更新的契機，鼓勵TOD模式融入都市更新。在後續都市更新區的TOD規劃設計實踐中，涉及的利益相關方將極為複雜，城市決策者與規劃師還應兼顧公平性和結合多元化公眾參與手段，以更為綜合的視角落實城市總體規劃中的TOD策略。
澳門城市大學創新設計學院助理教授
城市規劃與設計碩博課程主任
李超驌
澳門城市大學創新設計學院講師
楊華傑
