港區安全終需法治護航
——評《香港特別行政區維護國家安全法》
二○二○年六月三十日，十三屆全國人大常委會第二十次會議全票通過了《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》，在徵詢全國人大常委會香港特別行政區基本法委員會和香港特區政府的意見後，將該法列入基本法附件三。香港特區政府新聞處當日發佈公告，《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》在香港特區公佈，即日晚上十一時生效。香港過去一年暴力活動連續不斷，“港區國安法”的推出，有利於香港青年認識國家領土統一和完整性的重要，發揮定爭止暴、定港神針的效果。
一、制定港區國安法之必要性
近一段時間來，香港國家安全面臨着挑戰，但囿於種種原因，香港至今未能制定相關法律。在當前香港特別行政區面臨多種挑戰的背景下，制訂“港區國安法”有其時代的必要性。“港區國安法”的出台，對於打擊分裂國家、顛覆國家政權、恐怖活動、勾結外國或者境外勢力危害國家安全等犯罪有着至為關鍵的意義。
1.港區國家安全面臨挑戰
自二○一九年香港“修例風波”發生以來，發生在香港的違法犯罪活動有目共睹。部分不法者持續實施各種暴力活動，嚴重破壞了香港的公共安全和市民的生活秩序。更有甚者，侮辱焚燒中國國旗，侮辱損壞中國國徽，甚至衝擊中央駐港機構，叫囂“武裝建國”。與此同時，部分外國和境外勢力公然干預香港事務，或通過制定涉港法案、採取行政措施干涉香港事務，或借助非政府組織，與香港反中亂港勢力合謀實施不法活動，嚴重危害了中國和香港特別行政區的國家安全。
2.香港自行立法進度緩慢
“修例風波”並非發生在香港的首次危害國家安全的事件，近年來發生了多次類似事件，如二○一四年的“佔領中環”事件，二○一六年的“旺角暴亂”。二○一六年十月，香港再次發生“梁游宣誓事件”，“青年新政”候任議員梁頌恆、游蕙楨等人公開實施了侮辱國家的行為，以及其他危害社會秩序的行為。根據《中華人民共和國香港特別行政區基本法》第二十三條之規定，香港特別行政區應制定維護國家安全的法律。但香港自回歸以來制定維護國家安全法律之路充滿了坎坷。二○○二年九月廿四日，香港特區政府公佈《實施〈基本法〉第23條諮詢文件》。文件公佈後，香港特區政府收集匯總了各方提交的諮詢意見，於次年二月向立法會提交了《國家安全（立法條文）條例草案》。但是，當年香港回歸紀念日發生了反對此次立法的“七一”大遊行，香港特區政府不得不撤回草案，香港國家安全立法進程自此終止，再未恢復。
3.香港愛國教育有待加強
無論是此前的“佔領中環”事件，還是此次“修例風波”，以羅冠聰、黃之鋒、周庭等為代表的部分青年勾結境外勢力，多次實施危害國家安全的違法犯罪行為。不得不令人反思，本應擔負着建設香港未來的青年人為何成為了香港的破壞者。事實上，這種現象與香港愛國教育不足存在相當的聯繫，會使青年人缺乏國家認同感和中國人身份認同感。有研究指出，香港部分學校缺少國民教育課，學生不了解自己國家和民族的精神、文化。還有調查表明，有近四成的香港市民只認為自己是“香港人”，其中超過六成是青年人。這種偏離正軌的身份認同觀念極易異化為“港獨”傾向，進而引發國家安全風險。國家主席習近平曾說，青年是祖國的未來、民族的希望，青年興則國家興，青年強則國家強。如果香港的青年人對自己的中國人身份存在認同危機，那麼香港的國家安全將無從談起。
二、制定港區國安法之法理依據
如上所述，制定“港區國安法”迫在眉睫。在“港區國安法”制定實施後，絕大多數國內外各界人士都表示了支持。但是，以香港大律師公會為代表的個別團體卻對“港區國安法”提出了質疑，甚至極少數人士認為中央政府繞過香港的立法機構制定香港法律將衝擊香港的法律體系。對此應當準確認識到，中央制定“港區國安法”有着充分的法理依據。
1.港區國安法有充分、明確的法律依據。
憲法是國家的根本大法，具有最高的法律效力和法律地位，是制定其他法律的基礎。根據《中華人民共和國憲法》第三十一條之規定，在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定。根據第六十二條之規定，全國人民代表大會有權監督憲法的實施並決定特別行政區的設立及其制度。根據《中華人民共和國香港特別行政區基本法》第十八條的規定，列於其附件三之法律，由香港特別行政區在當地公佈或立法實施。在徵詢全國人大常委會香港特別行政區基本法委員會和香港特區政府的意見後，“港區國安法”列入了基本法的附件三。綜上來看，“港區國安法”完全符合中國憲法和香港基本法的規定，有着堅實、充分、明確的法律依據。而且，中央政府制定“港區國安法”的做法並未破壞“一國兩制”和香港的法律體系，在前述香港自行立法面臨重重困境的背景下，如此做法將有利於香港的繁榮穩定和國家安定。但應注意的是，中央制定的“港區國安法”雖然與香港基本法第二十三條存在一定關聯，但並非是直接代替基本法第二十三條進行立法，香港特別行政區仍需要盡早履行基本法規定的維護國家安全立法義務，這在“港區國安法”中有明確的規定。
2.港區國安法不會影響香港市民的權利
“港區國安法”開篇表明立法依據、立法目的等基本內容後，在第四條明確指出維護國家安全應當尊重和保障人權，保護香港居民依法享有的包括言論、新聞、出版的自由，結社、集會、遊行、示威的自由在內的各種權利和自由。換言之，廣大香港市民的合法權益非但不會因為“港區國安法”的出台而受到影響，相反會受到更好的保護，近一段時間來難以治理的社會動蕩、街頭暴力將因該法的出台而受到遏制。該法第五條中則明確強調法治原則，打擊危害國家安全的犯罪行為堅持罪刑法定原則，以及禁止雙重危險原則。申言之，維護香港國家安全，無論在實體法層面還是在程式法層面，都將嚴格依據法律進行。香港是法治的香港，維護國家安全也不例外，一切都要依法而治。
三、港區國安法的評價
制定“港區國安法”是新時期鞏固“一國兩制”的卓越實踐。綜觀“港區國安法”的內容，其中不乏具有高度實踐意義的亮點規定，既與香港特別行政區原有的法律體系融合成了有機整體，又為維護香港特別行政區的國家安全奠定了法治基礎。
1.成立專門機構負責國家安全
“港區國安法”第十二條規定，香港特別行政區設立維護國家安全委員會，負責香港特別行政區維護國家安全事務，承擔維護國家安全的主要責任；第四十八條規定，中央人民政府在香港特別行政區設立維護國家安全公署。就此來看，設立維護國家安全委員會和駐港維護國家安全公署可謂是維護香港國家安全的創舉之一。由專門機關負責專門事務，能夠保證資源集中和執法效率，同時也能夠明確主體責任，便於監管。但是，在香港設立專門維護國家安全的機關並不代表不信任香港特區政府。根據該法規定，香港維護國家安全委員會由行政長官擔任主席，成員包括保安局、警務處等部門首長。至於具體執法過程，則交由香港警務處進行，由警務處設立維護國家安全的部門並配備執法力量。與此相配合，該法規定香港律政司設立專門的國家安全犯罪案件檢控部門，負責危害國家安全犯罪案件的檢控工作和其他相關法律事務，財政司撥出專門款項用以支持前述部門的執法、司法活動。總的來說，香港在維護國家安全事務中有着極大的自主權限，體現了中央政府對香港特別行政區的高度信任。
2.司法運行避免外部勢力干預
設立指定法官可稱之為“港區國安法”中的另一值得讚揚的亮點，有利於在司法層面確保國家安全得到切實維護。早在二○一四年的“佔領中環”事件中，部分襲警者被判短期監禁並被保釋，部分警員因執法行為欠妥被判處了長期的監禁。在“修例風波”中，非法示威者以公開毀損、塗劃、玷污等方式侮辱國旗，卻只被判處200小時社會服務令，甚至出現了“警員拉人，法官放人”的詭異現象。在二○一九年底，竟然出現了香港特別行政區高等法院原訟庭裁定《香港緊急情況規例條例》部分條款不符合基本法的反常現象。種種狀況表明，在維護國家安全過程中，部分司法人員未能履行責任，偏袒違法者，助長了危害國家安全者的囂張氣焰。指定法官並不意味着香港司法獨立受到干預，而是確保香港司法官員能夠切實擔負起維護國家安全的責任，保障司法公平公正，而不是受境外勢力干預而成為危害國家安全的“保護傘”。
3.根據實際情況確立管轄
“港區國安法”設立專門章節就危害國家安全案件的管轄、法律適用和程式作出了規定。根據立法，危害國家安全案件立案偵查、檢控、審判和刑罰的執行等訴訟程序事宜，適用“港區國安法”和香港特別行政區的本地法律。並且，立法明確規定審判、宣判公開進行，反覆強調案件應公正、及時辦理。“港區國安法”對司法程式的規定，再次體現了對香港特別行政區法律體系的維護。此外，鑒於在“修例風波”中部分外國和境外勢力公然干預香港事務的不爭事實，立法專門規定了三種由駐港維護國家安全公署偵查、由最高司法機關制定行使檢察權和審判權的特殊情形，即“案件涉及外國或者境外勢力介入的複雜情況，香港特別行政區管轄確有困難的，出現香港特別行政區政府無法有效執行本法的嚴重情況的，出現國家安全面臨重大現實威脅的情況的”。並且，立法對這三類案件規定了嚴格的啟動及審批程式，確保香港特別行政區法律、司法的獨立性，以及保障人權和程式公正。
總的來說，高水準的法治和法治精神是香港特別行政區發展的基石，“港區國安法”的制定實施將有助於香港社會早日恢復秩序，進一步助推香港的繁榮與穩定。
澳門青年法學會會長、
澳門科技大學在讀博士研究生
曾新智
