香港維護國安立法落地是特區法治體系的基石

二○二○年五月廿八日，第十三屆全國人民代表大會第三次會議通過了《全國人民代表大會關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定》，在國家層面上為香港特別行政區維護國家安全法律制度的落地提供了憲治層面的依據。這一決定將在根本上推動解決香港回歸以來舉步維艱、屢遭困厄，甚至有被長期擱置風險的香港特區基本法第23條的立法困局，成為香港特區法治完善的重要基石，是法治這一作為香港核心理念的體現和保證。

第一，從國家層面推動香港維護國家安全立法是國家主權範圍內的應有事項，在法理上無可指摘。

世界上任何國家，國家安全立法都屬於國家立法權力。中央政府對所有地方行政區域的國家安全負有最大和最終責任，這是基本的國家主權理論和原則，也是世界各國的通例。《決定》明確：“維護國家主權、統一和領土完整是香港特別行政區的憲制責任。香港特別行政區應當盡早完成香港特別行政區基本法規定的維護國家安全立法。香港特別行政區行政機關、立法機關、司法機關應當依據有關法律規定有效防範、制止和懲治危害國家安全的行為和活動。”“一國”是實行“兩制”的前提和基礎，“兩制”從屬和派生於“一國”並統一於“一國”之內。香港特別行政區制度是中國的特別行政區，國家當然可以建立完善包括香港特區在內的總體國家安全法律制度。保持資本主義制度下香港特區享有的高度自治，不能成為逃避履行維護國家安全義務的藉口。全國人大作為最高國家權力機關，行使憲法賦予的權力，從國家層面為香港建立健全維護國家安全的法律制度和執行機制，完全合法、合理、必要、正當。

從國際上看，維護國家安全、遏制分裂主義、打擊恐怖主義是最基本的國際共識。美國、英國、德國、澳大利亞等國家，早已制定保障國家安全的法律，對叛國罪、間諜罪、分裂國家、顛覆政府等罪行均作出明確法律規定。例如美國《一九四七年國家安全法》是世界上第一步專門就國家安全問題制定的法律。此後美國國家安全立法體系不斷修訂完善。“九一一”事件後，美國通過了二○○二年《國土安全法》、二○○七年《外國投資與國家安全法》、二○一四年《網絡安全增強法案》和二○一八年《外商投資風險審查現代化法案》等。西方國家對香港維護國家安全立法的指摘、非議毫無疑問的無理無據。

第二，全國人大發佈此項決定是香港維護國家安全的形勢所迫，推動國家安全立法已到了刻不容緩的時候。

“一國盡亂，無有安家；一家皆亂，無有安身。”由於反中亂港勢力和外部敵對勢力的極力阻撓，香港特區基本法第23條立法一直沒有完成，而且第23條立法被嚴重污名化、妖魔化。自二○一九年六月份以來，香港發生了“修例風波”，香港特別行政區國家安全風險凸顯，“港獨”、分裂國家、暴力恐怖活動等各類違法活動嚴重危害國家主權、統一和領土完整，一些外國和境外勢力公然干預香港事務，通過立法、行政、非政府組織等多種方式插手和搗亂，利用香港從事分裂、顛覆、滲透、破壞等危害國家安全的活動。這些行為都嚴重挑戰“一國兩制”原則底線，嚴重損害法治，嚴重危害國家主權、安全、發展利益，必須採取有力措施依法予以防範、制止和懲治。

國家安全立法攸關香港前途命運。二○一九年香港實際GDP負增長，是回歸廿三年以來僅有的三次之一。在沒有全球或區域性經濟危機的情況下負增長的原因正是源於政治安全問題。對於忍受了長時間充斥暴力、騷亂、對抗的香港和香港市民來說，國家安全立法的緊迫性和戰略意義不言而喻。應當充分認識到，香港絕不能成為一座國家安全不設防的城市，香港絕不能成為顛覆國家政權、煽動分裂國家行為的策源地，香港絕不能成為國內外反華勢力交換情報的自由市場。當前，香港正面臨回歸以來最嚴峻局勢，已成為國家安全的一個突出風險點，必須果斷採取有力措施維護國家安全。

第三，維護國家安全是“一國兩制”的核心要義，《決定》對於香港維護國家安全法律制度和執行機制的安排充分體現了“一國兩制”。

在國家層面，健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制，有多種可用方式，包括全國人大及其常委會作出決定、制定法律、修改法律、解釋法律，或者直接將《國家安全法》列入相關基本法附件三等。本次是採取“決定+立法”的方式，分兩步予以推進，第一步是全國人民代表大會根據憲法和香港基本法的規定，作出本決定，就相關問題作出若干基本規定，同時授權全國人大常委會就建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制制定相關法律。第二步是全國人大常委會根據憲法、香港基本法和全國人大有關決定的授權，結合香港特別行政區具體情況，制定相關法律並決定將相關法律列入相關基本法附件三，由香港特別行政區在當地公佈實施。這一方式集中體現了“一國兩制”方針下香港維護國家安全制度的特殊性。香港國家安全法律制度和執行機制的建立，不但不存在所謂違反“一國兩制”方針、侵蝕特別行政區高度自治權的問題，反而是在堅定維護“一國兩制”，確保“一國兩制”沿着正確方向前進，為“一國兩制”行穩致遠築牢制度根基，有利於“一國兩制”行穩致遠，符合國家和香港的根本利益。

第四，完善維護國家安全立法和執行機制是真正的“一國兩制”，是保持香港經濟社會繁榮穩定與人民生活幸福的保證，澳門就是最好的證明。

維護國家安全是保證國家長治久安、保持香港長期繁榮穩定的必然要求，是包括香港、澳門同胞在內的全中國人民的共同義務，是國家和特別行政區政府的共同責任。香港和澳門同為特別行政區，同是資本主義制度，在國家安全立法與執行機制方面，澳門特區走在了前面，澳門的社會安定團結、經濟繁榮發展的現狀，與維護國家安全法律制度的建立密不可分。澳門特區基本法第23條立法明確規定了“澳門特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在澳門特別行政區進行政治活動，禁止澳門特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫。”澳門在二○○九年制訂發佈了第2/2009號法律《維護國家安全法》，規定了叛國、分裂國家、顛覆中央人民政府、煽動叛亂、竊取國家秘密等五項犯罪行為，並且明確規定了如外國的政治性組織或團體在澳門作出危害國家安全的行為，或者澳門的政治性組織或團體與之建立聯繫作出危害國家安全的行為，則該外國或澳門的政治性組織或團體及具體行為人將被處以刑事責任。在刑罰制度上，特別規定了對危害國家安全犯罪的法人、實體或自然人，可科處中止政治權利、禁止執行公共職務、禁止或限制其在澳門活動，永久關閉場所、公開有罪判決等附加刑。在維護國家安全的執行制度上，第22/2018號行政法規設定了“澳門特別行政區維護國家安全委員會”，該維護國家安全委員會由行政長官擔任主席，委員包括行政法務司司長、保安司司長、警察總局局長、法務局局長、司法警察局局長等九人組成，以統籌、協調、分析澳門特區維護國家主權、安全及發展利益的工作，協助制定相關國家安全政策與法律。

香港維護國家安全法律制度的建立和完善，有利於保障港人依法享有的權利和自由。《決定》明確，針對的是極少數危害國家安全的人，廣大市民依法享有的言論、新聞、出版、集會等自由不受干預，日常生活不會受到影響，財產案件繼續得到切實保障，也不會影響香港司法機關行使獨立的司法權和終審權。在澳門維護國家安全法律制度和執行機制實踐中，能夠充分反映《決定》關於的這一說明是具有事實基礎的，是維護國家安全立法的初衷和本意。

第五，全面推動香港維護國家安全法律制度和執行機制的完善，以保證香港維護國家安全法律的真正落地取得實效。

《決定》內容包括了香港特別行政區建立健全維護國家安全法律制度和執行機制兩個方面，這是互動的兩個方面。《決定》強調香港特別行政區應當盡早完成香港基本法規定的維護國家安全立法，香港特別行政區行政機關、立法機關、司法機關應當依據有關法律規定有效防範、制止和懲治危害國家安全的行為和活動。香港特別行政區根據《決定》應當盡早完成維護國家安全的香港特區基本法第23條立法，避免立法被長期擱置。在內容上要全面禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在香港特別行政區進行政治活動，禁止香港特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫，並分別規定相應的刑事、行政責任與法律後果。

建立執行機制對於保證維護國家安全法律真正落地至關重要，其內容包括建立維護國家安全的機構，充實維護國家安全執法力量等，《決定》明確授權中央人民政府維護國家安全的有關機關根據需要在香港特別行政區設立機構，依法履行維護國家安全相關職責。同時，注重維護國家安全執行機制中的長效機制，明確規定香港特別行政區行政長官應當就香港特別行政區履行維護國家安全職責、開展國家安全教育。對於執行機制，還要注重完善在維護國家安全過程中切實保護香港居民的合法權益的執法、司法準則。任何維護國家安全的工作和執法，都必須嚴格按照法律規定、符合法定職權、遵守法定程序，不得侵犯香港居民、法人和其他組織的合法權益。

澳門科技大學法學院助理教授 薛文超