關於全國人大訂立“港區國家安全法”的幾點思考

五月廿八日，十三屆全國人大三次會議審議通過《全國人民代表大會關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定》，這是堵塞香港國家安全法律漏洞的必要之舉，是確保“一國兩制”行穩致遠的治本之策，充分體現了中央維護國家安全的堅強意志和堅定決心，充分體現了中央對香港整體利益和香港同胞根本福祉的堅決維護和最大關切，具有十分重大而深遠的意義。人大這一決定，對於二十多年來仍沒有履行廿三條關於國家安全立法的憲政責任的香港特區來說，引起極大迴響。

事實上，冷靜思考，細心分析，在憲政層面、法律技術操作上，人大這一決定在合憲性與正當性方面是絕對毫無疑問的。“國家安全立法屬於國家立法權，中央政府通過基本法第廿三條授予香港特別行政區維護國家安全的部分立法權，並不改變國家安全立法屬於中央事權的屬性，也並不因此喪失在維護國家安全方面應有的責任和權力。”

面對香港特別行政區廿三條國家安全立法的無為而治的狀態，加上香港特別行政區在維護國家安全方面面臨的形勢日趨嚴峻。因此，有必要提升維護國家主權與安全的規範強度；除了特區廿三條立法的選項外，在國家層面上，由全國人大及其常委會作出決定、制定法律、修改法律、解釋法律、或將有關全國性法律列入香港基本法附件三和中央人民政府發出指令等均是合法、合理的可選項。最後，“經認真研究並與有關方面溝通後提出了採取‘決定+立法’的方式，分兩步予以推進。第一步，全國人民代表大會根據憲法和香港基本法的有關規定，作出關於‘建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定’，就相關問題作出若干基本規定，同時授權全國人大常委會就‘建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制’制定相關法律；第二步，全國人大常委會根據憲法、香港基本法和全國人大有關決定的授權，結合香港特別行政區具體情況，制定相關法律並決定將相關法律列入香港基本法附件三，由香港特別行政區在當地公佈實施。”

列入附件三的全國性法律的範圍限於有關國防、外交和其他按基本法規定不屬於香港特別行政區自治範圍的法律，國防和外交是國家主權的重要標誌，在維護國家統一、安全、領土完整方面，絕不屬於香港特別行政區自治範圍內事務，而是中央與香港特別行政區承擔共同職責。這體現在中央與特區關係上，除了基本法第廿三條授予香港特別行政區維護國家安全的立法權，但並不影響國家安全立法屬於中央立法權的屬性。香港自回歸之日起就重新納入國家治理體系，中央政府對維護香港特別行政區的憲制秩序負有最大責任。

回歸法理層面而論，中央主導的“港區國家安全法”並非要取代香港基本法第廿三條未來的國安立法，可是，兩者之間在法律效力、法律位階方面，並非是一個簡單的法理問題，“港區國家安全法”能否具有實際可操作性，關鍵在於如何理順兩者的關係，體現在如何彌補可能出現的國家法律規範供給的不足，補強國家安全等核心利益的規範。事實上，“港區國家安全法”與基本法第廿三條未來國安立法之間的性質，定位在中央與特區、憲法與基本法、全國性法律與基本法、全國性法律與特區本地法律之間的四個維度的規範關係，以基本法第十八條為切入點，透過全國性法律這一導管，在特區規範體系內輸入國家元素，避免“一國兩制”的法律秩序下，可能出現的危害國家主權、安全的情況。儘管“一國兩制”下，香港享有高度自治權及法律傳統，但在憲法體制下如何維護國家核心利益不受破壞這一國家大原則，“兩制”之下的香港特區自有不可推卸的憲政責任。

“港區國家安全法”能有效實施，關鍵是要理順“港區國家安全法”與基本法第廿三條未來國安立法之間的上述四個維度的規範關係，涉及複雜的法理問題。第一，從立法主體來看，“港區國家安全法”是全國人大常委會制定的全國性法律，基本法第廿三條未來國安立法是香港特區政府立法會制定的特區內部法律，面對共同以香港為對象關係到國家安全為立法標的，就存在兩個在法律地位上截然不同的主體：全國人大常委會、香港特區立法會，換句話說，針對同一事宜──國家安全由兩個立法機關“分工”，前者屬中央級，後者屬地方級，那麼在實踐上，如何協調好法律位階不同而產生的效力問題？

第二，從立法標的來看，雖然“港區國家安全法”與基本法第廿三條未來國安立法均以國家安全為標的，但“港區國家安全法”主要打擊以下四類行為和活動：分裂國家、顛覆國家政權、組織實施恐怖活動等嚴重危害國家安全的行為和活動，以及外國和境外勢力干預香港特別行政區事務的活動，而基本法第廿三條未來國安立法則主要涵蓋叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府、竊取國家機密、外國政治組織進行政治活動、香港政治組織與外國政治組織聯繫這七種行為和活動。雖然與“港區國家安全法”所針對的四大罪狀並不是完全重疊，但是，我們可以看到上述罪狀的構成要件明顯有着密切的關係，在具體執法或審判工作上，法官可否自行解釋全國人大制定的“港區國家安全法”，又或在“港區國家安全法”與基本法第廿三條未來國安立法兩者在法律適用的選擇上，遇到困境時該如何處理？這些都是必然面對的棘手問題。

第三，“港區國家安全法”與基本法第廿三條未來國安立法兩者的法律性質問題，兩者是否屬於一般法和特別法的關係？還是將兩者視為港區國家安全法律的共同基礎制度？兩者在法律定義、制度銜接及與香港一般刑事法律的配合等方面問題，是全國人大常委會在制定“港區國家安全法”必須考慮的問題。第四，“港區國家安全法”以全國性法律的身份列入香港基本法附件三在特區公佈實施，假設在內地遇到涉港的國家安全案件，究竟適用二○一五年七月一日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議通過的《中華人民共和國國家安全法》還是“港區國家安全法”？兩者之間的法律定位是怎樣，均需要深入討論的問題。

上述四個問題是筆者不成熟的初步探討，以期拋磚引玉。

何志遠

浙江大學憲法與行政法博士