澳門仲裁應建設多元化糾紛解決機制
——以撤銷樓宇管理仲裁中心為視角
二○二○年五月四日，在《仲裁法》（第19/2019號法律）開始生效之際，行政長官卻透過第112/2020號批示撤銷樓宇管理仲裁中心，關於撤銷的原因，運輸工務司司長羅立文回應時表示︰“點解執笠？因為無生意，一單生意都無，所以執笠。”如果以這個邏輯，筆者相信澳門世界貿易仲裁中心早應該撤銷了。同時，這不免使人對本澳仲裁業務的前景產生疑惑。但事實並非如此，以下分析討論仲裁業在澳門的發展。
一、發展仲裁的前景
近年，特區政府大力推動“非訴訟方式解決爭議”的發展，並通過各種途徑宣傳推廣。社會上亦有呼聲，提倡以非訴訟方式解決爭議，仲裁和調解便是其中兩個重要方式，而仲裁法則於今年五月四日生效。
那麼，為何發展仲裁？其前景又如何呢？
首先需要明確概念，仲裁是指發生糾紛的當事人自願將糾紛交給非司法機構的中立第三方進行裁決的非訴糾紛解決機制，由該第三方作出對爭議各方均有約束力的裁決。仲裁的程序較訴訟更為便捷，同具有保密性，各當事人可以更快地處理糾紛，同時亦減少法院的案件數目。仲裁的最終目的並不是為了營利，其一是希望當事人快速解決糾紛；其二是減輕法院審理案件的負擔；仲裁最典型的特點是保密性和不予公開性，這與在法院訴訟公開性存有明顯的差別。
在筆者看來，在澳門發展仲裁具有以下的優勢，以下將簡單說明。首先，在第13/2017號法律規定要設立不動產租賃爭議仲裁中心，期望公眾採用仲裁以便快捷地處理租務糾紛，尤其是解決“租霸”的問題，但筆者認為這個制度也不能夠很快速的解決“租霸”的問題，主要原因在於傳喚制度。
另外，隨着《粵港澳大灣區發展規劃綱要》的出台，澳門將在融入國家發展大局中找到機遇，特區政府在“一國兩制”的框架下，充分發揮“一中心、一平台、一基地”的作用。粵港澳建設重要內容之一是要建設法治化的營商環境，對此，《規劃綱要》提出的一項重要的任務是：推動大灣區建立共商、共建、共享的多元化糾紛解決機制。該任務的關鍵在於“仲裁和調解”，尤其是仲裁如何配合粵港澳大灣區整體建設和有效發揮“一平台”的作用，將會是澳門法律界需要探討的問題，也是法律界的機遇。
在國際商事交往中，仲裁一向是非常熱門的爭議解決手段，因為能夠突破不同法律體系之間的差異，並得出一個各方均信服的解決方案。“一平台”，即中國與葡語國家商貿合作服務平台，是國家給予澳門的重要政策定位，也是給予澳門的重要任務。因此，可以預料到，未來將會有更多內地企業透過澳門這個平台來與葡語系國家的企業進行商貿往來。如商貿發生糾紛，就需要多元糾紛解決機制來解決爭議。因為澳門擁有較多掌握中葡雙語的法律及其他專業人才，而且在法律制度和法律文化上具有與葡語系國家相近的特點，故此，澳門是較中國內地或其他葡語系國家更適合解決這些糾紛的地方，仲裁就是較合適的方式。
最後，為推動以自願仲裁方式解決不動產租賃方面的爭議，以及減輕司法機關的負擔，在立法會討論的法案“修改《印花稅規章》及《印花稅繳稅總表》”建議：如租賃合同的當事人以仲裁協議協定經在澳門特區設立的仲裁機構解決任何由不動產租賃引起的爭議，須繳納的印花稅可獲減半。雖然不動產租賃爭議仲裁中心仍未設立，相信這個印花稅減半的利好，足以吸引相當數量的當事人在租賃合同中規定訂定仲裁條款來解決爭議，這樣將使該仲裁中心擁有大量的客戶。
因此，澳門仲裁業仍然有廣寬的發展空間，但我們如何利用好上述已經存在的優勢發展仲裁，是澳門特區政府、法律界以及仲裁機構要思考的地方。
二、反思仲裁個案少的原因
事實上，澳門仲裁使用率並不高，只有消費爭議仲裁中心才有案件。
澳門消費爭議仲裁中心負責處理消費者與商戶之間的糾紛，涉及金額不超過10萬澳門元。自一九九八年成立至二○一八年，該機構開立了613宗案件，其中406宗案件在仲裁員作出裁決前已成功調解，餘下201宗案件則經由仲裁員解決；
澳門世界貿易中心仲裁中心自二○○六年啟用至二○一八年，共處理了四宗案件，當中兩宗被駁回、一宗成功調解、一宗正處最後階段；
樓宇管理仲裁中心於二○一一年成立至被撤銷，共9年內都無完成個案。
前行政長官崔世安在二○一八年時便曾提及到，當時的五個針對不同領域的仲裁中心，除了消費爭議仲裁中心在一九九八年至二○一六年處理了583宗案件外，其餘四個仲裁中心處理的案件寥寥可數。
與此同時，澳門法院的訴訟案件數量高企，在二○一八╱二○一九司法年度，三級法院共受理民商案件5,915宗。
這些數據反映了一個問題，在澳門特區雖然有着大量的爭議，但選用仲裁方式解決糾紛卻少之又少，我們要深入研究內裡的原因，只要對症下藥，政策適宜，相信將來選擇仲裁解決爭議的人將會有所上升。
筆者認為，仲裁使用率偏低，很大程度上是在於仲裁服務的介入過於被動。現時的仲裁機構並沒有作出積極的宣傳，尤其是介入在爭議產生之前。事實上，在發生爭議前或後，雙方當事人必須達成採用仲裁的協議，才能採用仲裁方式解決有關爭議。然而，在糾紛發生後，雙方根本很難達成仲裁協議，因此，應研究要採用甚麼政策導向來促使合同當事人在合同內加入仲裁協議。“《印花稅規章》及《印花稅繳稅總表》”的修改只是第一步，特區政府應考慮如何進一步推動。
為着提高仲裁使用率，政府可透過政策積極推廣，甚至在經濟上提供便利，以及思考如何能夠主動吸引各類潛在使用者選用仲裁。但仲裁是以各仲裁機構獨立為之，政府又如何作出相關措施，是政府需要思考的事情。筆者認為，應整合現時所有以政府財政支持的仲裁中心，統一資源調配，從而做到“心往一處想，勁往一處使”。
三、整合各仲裁中心
撤銷樓宇管理仲裁中心後，澳門特區現時有四個常設仲裁機構，分別為澳門消費爭議仲裁中心、澳門世界貿易中心仲裁中心、保險及私人退休基金爭議仲裁中心和澳門律師公會自願仲裁中心。
在上述四個仲裁中心中，除澳門律師公會自願仲裁中心，其他仲裁中心均是從屬於特區政府的。其中澳門消費爭議仲裁中心在消費者委員會內運作，保險及私人退休基金爭議仲裁中心則在金融管理局內運作。澳門世貿中心仲裁中心是澳門世界貿易中心股份有限公司所轄，澳門特區政府為其主要股東。故此，特區政府有條件和能力整合除澳門律師公會自願仲裁中心外的其他仲裁中心。
雖然各個仲裁中心功能不一，但因應《仲裁法》的生效，各仲裁中心均須作出改革以配合該法律的生效，特區政府應以“變革創新”的精神，加大力度改革和整合這三個仲裁中心，將之合併為單一的仲裁中心，轄下設立分庭，例如主理消費者事務的分庭或主理保險事務的分庭等。另外，應根據第13/2017號法律第三條的規定，增設不動產租賃爭議的分庭。同時，增設專為處理中葡商貿糾紛的分庭。透過合併和整理，打造澳門高規格的仲裁中心，從而提高該仲裁中心的效率和知名度，吸引大眾和國際貿易（尤其是中葡貿易）選擇採用澳門的仲裁機制來解決各類爭議。
如上所述，澳門有眾多雙語的法律和專業人才，在法律制度和法律文化方面與葡語系國家相似，在國家支持和“一平台”的光環下，澳門有足夠的優勢吸引中葡間的貿易經營者選擇澳門作為糾紛解決的地方，也有條件成為中國與葡語國家商貿爭議解決中心。
結 語
建立多元化糾紛解決機制是國家透過《粵港澳大灣區發展規劃綱要》給予澳門的一個任務，《仲裁法》的生效，統一了內部仲裁和涉外商事仲裁制度，優化了仲裁流程，與國際趨勢及慣例接軌，為本澳仲裁發展提供了充分的制度基礎。然而，使用率低的問題仍然嚴重妨礙着仲裁的發展，但我們不能以使用率低便決定撤銷一個機構，而應首先考慮如何配合國家及粵港澳大灣區的整體發展和澳門自身的利益，先對機構改造和整合。在整合的過程中，應充分做好政策研判，目的是打造澳門高規格的仲裁中心，提高在國際上的知名度，為各類仲裁的潛在使用者提供經濟及效率上的利好，使更多人願意（尤其是中葡貿易）選擇使用澳門的仲裁機制。
澳門法制研究會會長 陳華強
