二○二○年施政報告解讀：管理智慧與務實前瞻

澳門特別行政區二○二○年施政報告在人們的期待中面世了，不負眾望地獲得了廣泛好評。這份施政報告在對過往歷史實事求是評價基礎上，系統全面的闡述了新屆政府的工作思路和工作方式，富有前瞻性，又具有腳踏實地的精神，對澳門的民情、民心、民性有着深刻的把握與理解，循序漸進地鋪陳各項工作。大膽觸及社會關注最多，影響澳門社會民生的深層次問題，提出了有步驟有計劃的具可操作性的工作方案。

第一，摒棄口號政治，務實規劃經濟和民生發展目標。由於新冠疫情關係，今年將是回歸以來第一個赤字財政預算的年度，施政報告不迴避困難，指出“政府和社會各界要充分認識到目前所面對的困難和挑戰，即不可掉以輕心，也不必過度悲觀，而是要保持足夠的信心和戰略定力，勇敢應對，迎難而上。”言為心聲，政府積極務實規劃澳門經濟復甦和提振的手段和方法。首先，加大公共投資力度，重點加強城市交通、公屋、政府設施等關係澳門民眾福祉的建設項目。疫情當前，政府充分意識到提振經濟，協助中小企業度過難關的責任重大，利用澳門相對豐盈的財政狀況優勢，施政報告提出以公共投資為切入點，重點興建公共設施等重大工程項目，不失為一舉多得的措施，既為澳門未來發展所需的現代社會公共服務設施打下良好基礎，又有效解決了本地企業開工不足、惶惶不安的困頓局面。其次，疫情再一次對澳門產業結構單一化敲響了警鐘，正如施政報告認識到“澳門經濟過度依賴博彩旅遊業的脆弱性和巨大風險”，化危機為轉機是政府責無旁貸的任務。加大力度促進經濟適度多元發展，構建較為多元的產業結構，為特區長遠可持續發展奠定牢固根基。經過多年的培育，澳門的綜合旅遊休閒業已經有一定的業態規模，為了有效推動疫後經濟復甦，政府提出將旅遊局併入經濟範疇，及時校正政府職能配置，為旅遊局重新調整思路，更好地服務於澳門建設綜合旅遊休閒業的建設提供契機。民生方面，力爭精準扶困，對澳門居民的“購房難、出行難、看病難”等普遍而迫切的需求都有所回應。尤其是房屋問題，針對不同受眾提出各具特色的解決方案，除了傳統意義上的經屋和公屋外，還關注了“夾心階層”的住房需求、提出長者公寓的住房設想，儘管是初步的計劃，卻體現了政府工作模式朝著精細化與準確化調整的趨勢。

第二，圍繞政府管治機構的職能問題，以政府的社會治理效能為指標，積極檢討澳門特區政府組織體系。施政報告指出“公共行政改革不能停留在過去那種翻來覆去的部門分分合合，必須進行部門功能性整合，借助新的資訊技術和手段，運用大數據，打造‘數位政府’”。這裡提出來的問題實際上是要檢討澳門政府組織體系與組織結構，整體觀察澳門政府組織結構對網絡社會和大數據時代的適應性。公共行政學中，政府組織結構設置與政府職能配置是同一問題的不同表述而已。換言之，檢討澳門政府組織結構需要對澳門政府的職能有充分的認識，而討論政府職能問題又離不開對職能、職權、職責三者關係的理解與判斷。

政府公共行政職能問題是一個與國家現象同樣久遠和複雜的問題，現代政府的行政職能問題則發端於二十世紀三十年代資本主義世界的經濟大危機。職能問題的關鍵在於回答公共行政體“應該做甚麼”，相應地，如果可以廓清政府“不應該做甚麼”，職能問題也能迎刃而解。按照亞當斯密的理論，政府的最佳作用只在於三大職能：保護本國社會安全；設立一個嚴正的司法行政機構；建立並維持某些公共機關和公共工程。隨著社會發展變化節奏加快，新事物層出不窮，人們需要對未來能夠做出前瞻性判斷並提前做出戰略性規劃的政府力量，因而政府行政職能的擴張是現代社會普遍現象，一般行政職能也逐漸擴張，至少包括維持、保衛、扶助、管制、服務、發展等六個範疇。無論如何，理清澳門特區政府職能是實現“公共行政改革頂層設計，制定整體改革規劃”的基礎環節，需要政府與社會各界共同思考政府與社會的關係、政府與市場的關係、公平與效率的關係等方面問題，達成某種程度的共識，才可能有序推進改革。

第三，以問題為導向，解構難題，提出可行方案。施政報告指出法律滯後、經濟結構單一、城市建設缺乏規劃、土地空間有限、人口老化等是澳門政府需要積極應對、謀求解決的主要問題。施政報告集中且詳細地對輕軌建設、長者扶助、都市更新、橫琴開發等重點難點問題做了回應，提出可行方案。輕軌未能發揮集體運輸系統的功效，需要優化輕軌建設，為提升口岸通關便利服務，成為大灣區基礎設施建設的一環。以“提高長者晚年生活品質、讓長者老有所為”的思路優化長者照顧服務，提供有針對性的政策措施，應對人口老化問題。橫琴是澳門參與粵港澳大灣區建設的第一站，施政報告花了相當多的筆墨闡述橫琴開發思路，從頂層設計到合作區的具體功能設想都有涉及。在橫琴開發問題最大的轉變是澳門特區政府“化被動為主動”，從觀念上進行調整，從“中央政府要我做”轉變為“澳門特區必須透過區域合作，經濟適度多元發展提供空間、創造條件，為年輕人提供新的發展舞台。”伴隨觀念轉變的是思路拓寬和方法的更新，施政報告提出的發揮澳門制度優勢，推動“兩制”優勢結合，融入國家發展大局的各項舉措，值得澳門居民拭目以待。

第四，借力管理智慧和科技創新，構築澳門社會發展的宏大願景。在澳門城市總體規劃等議題上，施政報告充分借助現代高科技力量，提出“致力建設世界領先的新型智慧化特區”，運用新一代資訊技術，實現資訊技術與城市現代化發展的深度融合。這個進程中，毫無疑問需要政府與社會的高度合作，民眾的資訊技術掌握能力和運用方式直接決定了智慧城市建設的成效。對澳門居民進行廣泛的資訊技術教育，提升澳門教育水準與能量是發展的長遠大計。眾所周知，回歸前由於澳葡政府公共職能的缺失，華人社會以社團自給的方式滿足了佔澳門社會絕大多數的華人在教育、醫療、養老等社會服務方面的需求，社團的貢獻和努力獲得了社會大眾的認可與尊敬，也得到了中央政府的肯認，在澳門基本法的相關條文中確定了社團參與社會公共生活的權利與能力。回歸後，澳門特區政府在教育、醫療、文化、體育、養老、社福等領域的公共職能全面展開，與社團在相關領域不斷建設合作與協調的關係。面對未來，澳門特區政府與社會需要在教育、醫療、養老等問題上，因應社會發展需要，不斷調試政府與社團關係，廓清政府與社會在相關領域的職責與許可權。施政報告中提及將合併高等教育局和教育暨青年局，合併不是機構的加加減減，而是服務於職能優化、提升效能的需要。顯然，高等教育與非高等教育的共同項目是“教育”，那麼，我們也許需要思考“澳門需要甚麼樣的教育，又能提供甚麼樣的教育”這樣具有根本性的問題，才能真正實現機構合併的意義，為澳門社會公共生活提供更加優質高效的教育服務。

二○二○年注定是一個特別的年份，人們在閉門不出中度過了農曆新年，在惶惑中接收着來自新冠肺炎疫情的各種消息，默默消化着各種無法預料的情景。澳門特別行政區二○二○年施政報告猶如一股清流，緩緩卻有力地助力着民眾的抗疫行動，規劃社會發展遠景，為人們帶來溫暖和希望，讓我們共同努力，將美景成真。

李燕萍

澳門理工學院一國

兩制研究中心