探討公共行政領域的施政方針

行政法務司司長張永春早前列席立法會，發表任內第一份行政法務範疇的施政方針，坊間對文本有讚有彈，措施包括市政署的以工代賑、皇朝建設海濱綠廊、善用閒置地增建戶外空間，以及規範三年內不得重覆開挖等，各項舉措深入民心，獲市民稱許。在公共行政領域方面，誠如司長所言，本澳人口僅有68萬，但竟設有75個局級部門，首階段先大刀闊斧進行部門重組，獲不少公務員鼓掌。但筆者亦發現，有部分文本內容，仍難掩上屆政府施政遺風，令不少市民關注，下文將分析該等問題，以供社會探討。

總括而言，公共行政領域的施政主要圍繞全面改革、部門重組、電子政務、跨部門工作、人員管理及招聘、公務員培訓六方面着墨。文本提到公共行政改革的目標是要提升公共治理水平，建設廉潔高效、便民便商的服務型社會。

兩局電子化反差大

近年來，特區政府被市民普遍讚譽的部門，毫無疑問是身份證明局，該局的服務質量亦獲特首賀一誠認同，局長歐陽瑜亦因此獲提攜，晉升為社會文化司司長。身份證明局推出的一系列電子化措施，除了在幾年前已經可以在網上預約辦理服務，近年亦提供自助服務機，分佈全澳各區，供市民於就近地點辦理大部分證照的續期和更換。此外，該局推出的自動化領證服務，有效減省市民等候時間，亦大大紓緩了前線人員的工作壓力。客觀地說，身份證明局在電子政務及跨部門工作中，表現優秀，局內的改革便民便商。反觀領導電子政務的行政公職局，花了十年，連內部人員的年假申請都未能無紙化，兩者間產生強烈反差。

針對公共行政領域的全面改革，本屆政府只提出遇到的問題、計劃的方向和未來目標，但沒有在本次的施政方針中提出具體措施，致使坊間市民，甚或公務員團體都略為失望。從文本中可見，政府未來將就改革計劃進行諮詢，預計二○二○年第四季對計劃修改和完善。換言之，在非常理想的情況下，計劃有望於二○二一年第一季啟動，落實相關工作。

回想行政長官在履新時，曾力數“浪費是最大的犯罪”。以特區政府擁有龐大財政儲備的情況下，特首直指官員浪費金錢是大罪。言猶在耳，並引用電視角色“劉醒”的名句：“人生有幾多個十年？”每一屆政府的施政時間最短僅有五年，最長或有十年。在筆者看來，浪費時間其實比浪費金錢更可惡。同時，筆者相信行政長官對時間的拿捏亦甚為關注，方會上演主要官員一反傳統，各領域施政方針辯論時間改為一天，充分反映本屆政府把握時間，為民服務的決心。反觀上屆政府，在公共行政範疇花費了許多時間去研究、規劃和諮詢，無論統一管理開考、職程改革、“肥雞餐”、官員問責制等，哪項目不是用了幾年時間，最後不是無疾而終，就是如文本中所言：“針對公職招聘存在的問題，儘管相關法例已修改多次，但依然存在時間長、效率低的問題”，因此，在公共行政改革方面，不能再像以前只會空談口號，講好多漂亮的話，公務員或市民很喜歡去聽，但又是否能做到呢？

精兵簡政短時高效

在部門重組方面，本屆政府上任僅數月，碰巧遇上新冠肺炎的疫情。在抗疫工作上，不論經濟財政、保安，以及社文司範疇，都推出各項抗疫措施，防止社區爆發、提振經濟，成績有目共睹。但行政法務範疇也毫不遜色，在短時間內，將政府發言人辦公室併入新聞局、旅遊危機辦併入旅遊局、能源辦併入環境保護局；將政府總部輔助部門與禮賓辦合併；經濟局與科學技術發展基金、澳門電貿股份有限公司合併，以及將高教局與教青局合併。規模比起上屆政府着力推行的“精兵簡政”更大更廣泛，並為架構重整訂定原則，明言部門重整不能“越重組架構越龐大”，不容許“因人設位”，合併後領導主管的官位一定會減少，此番言論引來一片掌聲。首階段能做到如此，值得一讚，希望張司長能保持下去，持續推進下一階段的架構重組，例如研究將文化產業基金併入文化局或經濟及科技發展局、建設發展辦公室併入土地工務運輸局，以及分拆退休基金會的職能，併入行政公職局及社會保障基金等架構重組的可行性。

在檢討人員管理及招聘方面，司長提出檢討授權制度及官員問責。授權制度由來已久，各級官員的權限亦源於上級授權或轉授權，但不同人員各有考量，致使授權制度因人而異，未能明確各級官員的權與責，亦影響執行官員問責制的客觀性。此外，要提高行政效率，不能單靠政府推行的行政程序優化來解決，還要適時打破各級行政程序的繁瑣，從根本上理順各級官員的職權。因此，檢討授權制度的確有其必要性，但未能在文本中提出具體的時間表，是值得關注的地方。

問責應擴及不作為

在官員問責制的辯論中，司長在會上表示，現有法例已有相應規範，並舉例前貿促局主席、前環保局長和前駐京辦領導，皆因涉嫌觸犯刑事罪行，已開展不同階段的司法程序。誠然，官員違法違紀自然要受法律制裁，但針對官員的不作為，或管理不善，社會仍期望特區政府能作出相應懲處，例如譴責或免職。官員問責制不應只着眼狹義的違法行為，而應是廣義的工作表現。例如近日審計署發佈的《歷年審計報告的跟進》，針對教青局的持續進修資助、治安警察局的人員出勤問題等，亦應是官員問責制的其中一個評分因素，對於屢勸不改，對審計結果視而不見，採用意見接受、態度照舊的官員，甚至像行政公職局般，在傳媒面前質疑審計報告，未能坦承過失的官員，更應作出嚴懲，亦有助建立廉政公署和審計署的形象，避免淪為無牙老虎。

在招聘和職程改革方面，正如司長所言，招聘制度需要完善，繞了一圈，又計劃把具有共通性職務的人員，採用類似中央開考的形式，由行政公職局主導開考，再按排名及意願分配至各部門。儘管兜兜轉轉，又回到過去，但筆者亦認同相關做法，以開考勤雜人員、司機和技術輔導員為例，其職務內容具有一定共通性。每一個部門單獨開考，均需獨立編製各階段的招聘建議書、草擬開考通告、編製考卷、租借場地等，均耗費大量的行政及財政資源。因此由行政公職局定期開考，最後成績保留兩至三年，將有助減輕各部門的工作壓力，提高開考的整體效率，讓部門有空缺時，可立即從名單中作出任用。預計有關措施，會額外增加行政公職局的工作壓力，屆時或需要實行行政長官早前提出的人員橫向流動，但大前提是要先就各部門的人員配置分析和研究。

公職開考縮短時程

在施政辯論上，張司長提出計劃以縮短開考時間、限制面試人數及收取報名費等方式，提高招聘效率及應試出席率，同時有助降低成本。筆者認為做法值得商榷。縮減開考各階段的時間，是可行的做法，但限制面試人數，將引來不公平的情況，亦有機會阻礙特區政府廣納人才。一般開考的最後成績由三方面組成，分別是知識考試、甄選面試及履歷分析，各佔不同百分比。有的考生擅長筆試、有的擅長面試，以筆試成績限制面試人數，將使整個評分程序不夠全面。此外，以高級技術員的開考為例，由於有專業範疇所限，大部分的報考人數僅有數百人至千人左右，能通過筆試的也只有二至三成，一般面試過程約數天或一周已可完成，所以限制面試人數並不可取。反而應加緊監督為甚麼有些部門能在半年內完成整個開考程序，有些部門則要近一年，甚至更多的時間，行政公職局宜從中了解原因，提供適切的幫助。為了提高應試出席率，減省租場成本，收取報名費是有其可取的地方，但在金額的考量上，必須要先與社會達成共識，方能推行。

回到職程的改革上，如司長所言，澳門的公職制度由來已久，牽一髮而動全身，任何改革都必須謹慎。例如早前提出的行政技術助理員(195)併入技術輔導員(260)職程，就應謹慎而為之。儘管《電子政務法》已經通過，並將於今年九月廿七日生效，但電子政務難以一蹴而就，執行性的工作亦不可能在法律生效當日就全部消失。盲目合併，為做而做，只會影響現有人員的利益和期望。試想，不問空缺地將195併入260，只會做成260的人員飽和，在執行性的工作未能全部被電子化取代的當下，只會引起同酬不同工的爭議，亦有違特區政府按空缺招聘的用人原則；同時，此措施將長遠影響人員梯隊的建立，所以，應避免將195拼入260，而應將195訂定為出缺時撤銷，任由其隨時間自然消失，亦就電子政務趨向成熟，給予一定的時間和空間。

重實務按表現提拔

在人員梯隊的培養方面，筆者一向認為應讓公務員從執行性的職務開始，逐步按表現提拔，依次履行應用性和創造性的職務，繼而按才幹升任主管及領導。那樣，無論日後在構思或推行政策時，方可面面俱到，理解每一個崗位的工作和困難，使管治更為貼地。每一個層級都應該有相應的幼苗，當260因195的併入而呈現飽和，長時間未能吸納社會人才，將使公務員團隊失去朝氣，亦有違開考的公平公正、任人唯才的原則。然而，考慮到行政技術助理員長時間為特區政府工作，熟悉內部的行政程序，在投考更高職程時，典試委員會可酌情從履歷分析中給予更高分數，以便招納具公共行政實務操作的人才擔任中高層公務人員的職務。

整體而言，本屆政府的施政，在行政長官賀一誠的帶領下，的確呈現一番新的氣象。為了能得到更多市民對政府施政的回饋，建議政府可委託獨立第三方機構，針對各領域施政方針的具體措施，收集市民的意見和滿意度，以便適時按實際情況，調整施政方針，使其更具針對性，解決社會上的民生問題，並定期收集數據，由市民對政府部門推行的措施作成效評估，亦不失為官員問責制度提供一個客觀的要素，使表現好的官員獲得褒獎，表現差的官員接受懲誡。

李 澄