自由港政策延橫琴 推動粵澳深度合作

摘要：橫琴的建設對於推動澳門經濟適度多元發展和深化粵澳合作有重要的作用和意義。自廣東自貿區成立以來，在推動粵港澳深度合作方面初見成效，但自貿區範圍內的生產要素流動仍有阻礙，經濟商業活動缺乏更大的自由發揮空間。為了更好地構建與國際接軌的開放型經濟新體制，充分發揮粵港澳綜合優勢，關鍵要突破舊有行政區域劃分造成的制度“藩籬”，以政策創新推動澳門和橫琴的體制機制“貫通變通和融通”。為此，本文建議將澳門自由港政策延伸到橫琴，參照世界高水準的開放形態和國際通行規則改革橫琴現有體制。並在廣泛調研的基礎上提出具體方案建議，為解決內地與澳門存在的制度差異，形成生活和營商環境逐步趨同的“粵澳深度合作區”提供參考。

前言：橫琴自貿區設定粵澳深度合作目標

二○一五年四月廿一日，廣東自貿區正式掛牌成立。總面積116.2平方公里。分為廣州南沙新區片區60平方

公里，深圳前海加蛇口片區28.2平方公里，珠海橫琴新區片區28平方公里。廣東自貿區與上海、天津和福建三個自貿區比較，重點顯然在於具有粵港澳合作的特點。從《中國（廣東）自由貿易試驗區總體方案》中看到，自貿區設立的指導原則、戰略定位和發展目標分別列明：“圍繞國家戰略，以開放促改革、促發展，以制度創新為核心，促進內地與港澳經濟深度合作；依託港澳、服務內地、面向世界，將自貿試驗區建設成為粵港澳深度合作示範區；力爭建成符合國際標準的法制環境規範、投資貿易便利、輻射帶動功能突出、監管安全高效的自由貿易園區。”

按照《中國（廣東）自由貿易試驗區總體方案》設定的功能劃分，南沙、前海和橫琴三個片區的功能定位各有側重點。

廣州南沙新區片區60平方公里，重點發展航運物流、特色金融、國際商貿、高端製造等產業，建設以生產性服務業為主導的現代產業新高地和具有世界先進水準的綜合服務樞紐。

深圳前海蛇口片區28.2平方公里，重點發展金融、現代物流、資訊服務、科技服務等戰略性新興服務業，建設中國金融業對外開放試驗示範視窗、世界服務貿易重要基地和國際樞紐港。

珠海橫琴新區片區28平方公里，定位為：重點發展旅遊休閒健康、商務金融服務、文化科教和高新技術等產業，建設文化教育開放先導區和國際商務服務休閒旅遊基地，打造促進澳門經濟適度多元發展新載體。

從上述廣東自貿區的功能定位中看到，橫琴片區不僅地理位置與澳門最為接近，而且定位中的“旅遊休閒健康和國際商務服務休閒旅遊基地”，正是與澳門特區“建設世界旅遊休閒中心和中葡商貿服務平台”的定位相配合，尤其是列明“打造促進澳門經濟適度多元發展新載體”。與南沙和前海自貿區的定位對比而言，橫琴片區對於澳門未來發展和推動粵澳合作有着更為重要的作用和意義。

橫琴設立自貿區對於進一步推動粵澳合作的積極意義在於：隨着商事制度改革、營商環境趨同、口岸無縫連接、24小時通關，以及澳門單牌車輛可方便往來澳門和橫琴兩地之後，橫琴實際上是在自貿區範圍內延伸澳門特區部分的自由港政策，起到擴大澳門發展空間的作用。在新形勢之下，澳門參與橫琴自貿區建設的模式，可在《粵澳合作框架協議》設定的合作意向和目標的基礎上，疊加自貿區新政策，進一步與廣東和珠海合作，重點推動休閒旅遊、商貿服務、跨境金融和粵澳合作產業園各個項目的合作。

廣東自貿區自二○一五年成立以來，在推動粵港澳深度合作方面雖然初見成效。但是，正如有分析認為：“CEPA制度實施以來，港澳服務業大規模進入廣東並沒有成為現實。當香港、澳門服務商進入內地遇到十分高昂的制度摩擦成本時，CEPA的制度安排因為並沒有涉及內地市場體制的全方位改革，因此缺乏降低成本、提高港澳服務商收益的機制。”服務貿易自由化和自由貿易區的共同關鍵字是“自由化”。所謂的自由化，是讓經濟商業活動有更大的自由發揮空間，促進生產要素在粵港澳區域內自由流動，包括人流、物流和資金流便捷流動。以香港、澳門兩個面積細小、缺乏資源的海島城市為例，早期實行的自由港政策，有效促進當地投資、經濟和商業發展，成為開放自由度最高和與國際經濟最接軌的地區。至今，自由港政策在港澳兩個特區仍然發揮積極的作用。

為了更好地構建與國際接軌的開放型經濟新體制，充分發揮粵港澳綜合優勢、深化內地與香港澳門合作，在總結自由貿易試驗區建設的基礎上，二○一九年二月《粵港澳大灣區發展規劃綱要》正式公佈。在第十章“共建粵港澳合作發展平台”中，就橫琴的發展定位提出：“建設粵港澳深度合作示範區，配合澳門建設世界旅遊休閒中心，高水準建設珠海橫琴國際休閒旅遊島，加強對外開放合作。支持橫琴與澳門聯手打造中拉經貿合作平台，搭建內地與‘一帶一路’相關國家和地區的國際貿易通道。”二○一九年三月，《國務院批覆橫琴國際休閒旅遊島建設方案》，提出：“加快構建以休閒旅遊業為核心的現代產業體系，深入推進粵港澳更緊密合作，促進澳門經濟適度多元發展，打造粵港澳深度合作示範區，積極推進自由貿易試驗區建設，構建開放合作新體制，探索國際休閒旅遊島開發新模式。”

大灣區城市群規劃建設對推動粵港澳區域深度合作將產生積極的作用，規劃和建設的核心是進一步對外開放和推動港澳融入國家發展。在此過程中尤其需要將重點放在消除行政障礙之上。真正實現投資貿易便利化，促進生產要素流通以及逐步形成與國際融合接軌的開放型經濟新體制。以港澳經驗為例，政策要有效發揮作用，還需要有系列的配套政策實施，包括：法律法規、商務規則、稅制稅率、行政管理、專業服務、信守承諾直至奉行契約精神和注重優質服務。總括而言，是需要建立一套完整的市場體制、商業運作制度和企業守則。

二○一八年十月，習近平總書記視察橫琴時提出：“建設橫琴新區的初心就是為澳門產業多元發展創造條件。橫琴有粵澳合作的先天優勢，要加強政策扶持，豐富合作內涵，拓展合作空間，發展新興產業，促進澳門經濟發展更具活力”。在視察過程中，習近平總書記再進一步指出：要讓澳門企業和人很願意到這裡來，到這裡來很適宜發展。依照習近平總書記的指示，澳門在參與粵港澳大灣區規劃建設的過程中，加強與珠海橫琴的合作，將是融入國家發展大局中的一個優先選擇的“切入點”。二○一九年八月，澳門第五任行政長官賀一誠在參選政綱中提出：“我們將進一步加強與大灣區各城市的合作，特別要加強與近鄰珠海市的謀劃及合作，積極參與橫琴的各項發展及國際休閒旅遊島建設。”

本文認為，要達到“讓澳門企業很願意到橫琴投資營商，以及澳門居民樂意到橫琴工作、生活和居住”。首先要突破舊有的以行政區域劃分的單個城市規劃建設管理的“藩籬”，以政策創新推動澳門和橫琴的體制機制“貫通變通和融通”。為此，參照世界高水準的開放形態和國際通行規則，將澳門的自由港政策延伸到橫琴，解決內地與澳門存在的制度差異，形成“生活和營商環境逐步趨同的粵澳深度合作示範區”，將是推動澳門與橫琴協同發展，以及推動澳門企業到橫琴投資營商和居民到當地居住生活的有效方式。

為推動粵澳深度合作區建設提出以下各項政策建議：

1.在橫琴設立粵澳深度合作示範區，實行“合作開發、協同管理”。

依據《內地與澳門關於建立更緊密經貿關係的安排》、《粵澳合作框架協議》、《粵港澳大灣區發展規劃綱要》和《橫琴國際休閒旅遊島建設方案》等系列國家和地方政策規劃提出的發展定位和設定目標，推動澳門與橫琴融合，建設一個實行高度開放和國際通行規則的粵澳深度合作示範區。在示範區內形成“政治與法律內地管控、經濟環境趨同港澳、延伸港澳自由港政策措施”的特殊區域。

通過建立合作示範區，促進粵澳、珠澳在政府合作、制度創新、經濟、社會、科技、文化和居民生活等領域深度融合，拓展澳門經濟適度多元發展空間，推動珠江西岸城市群經濟增長，助力國家對外交往和經貿拓展。

橫琴的深度合作示範區，可在總結前期粵澳合作產業園區的基礎上，相繼設立國際休閒旅遊區、國際商貿合作服務平台、科技教育培訓園區、國際體育文化交流區、兼具旅遊、文化和科創的特色小鎮，以及居民悠閒生活的宜居小鎮。

2.以“共商、共建、共管”的合作目標建立粵澳深度合作協調管理機制

粵港澳大灣區建設領導小組是大灣區現有的協商合作機制，由國務院統籌領導，由國家發改委與粵港澳聯動執行，充分體現粵港澳大灣區建設在國家戰略層面的意義。領導小組首次將香港特別行政區行政長官和澳門特別行政區行政長官納入中央決策組織，說明粵港澳大灣區建設的初衷在於“一國兩制”方針下，深化粵港澳合作，支持香港、澳門融入國家發展大局。

廣東、香港、澳門三地雖同屬一個行政級別，但社會、經濟制度、法律體系都不同。為深化區域合作，粵港、粵澳分別從一九九八年和二○○三年開始，逐步建立粵港合作聯席會議、粵澳合作聯席會議，是目前粵港和粵澳政府之間的協調機制。以粵澳合作聯席會議為例，其組織架構分為聯席會議、聯絡辦公室、專責小組三個層次。聯席會議由澳門特區行政長官和廣東省省長共同召開及主持，就兩地合作方向、重點項目等重大議題磋商。聯席會議每年舉行一次，由粵、澳輪流於當地舉行。此外，澳門特區分別與廣州市、珠海市、中山市和深圳市建立穗澳合作專責小組會議、珠澳合作會議、推進中山與澳門合作專責小組和深澳合作會議的合作機制。

現有協商機制在橫琴開發方面存在的問題是，就省級政府層面的協商機制而言，粵港、粵澳合作聯席會議是一個由平等的三方政府組成的溝通協商機制，雖由香港、澳門政府直接參與，可充分考慮港澳利益，並保持三地政府之間的聯絡溝通。但是，上述機構主要是協商機構而不是管理機構，不便於有效落實協調機構做出的決定和日常合作中的事務性問題。

為了做好琴澳深度合作區建設，彌補現有協商機制不足，需要一個機構既能從中央層面統籌兩地利益，又具有行政管理權，確保琴澳合作政策從頂層設計到落地實施。為此建議設立粵澳橫琴深度合作示範區管理委員會（簡稱“粵澳合作管委會”），管委會是在粵港澳大灣區建設領導小組的領導下，由全國人大常委會授予管理權、具有公法人地位的管理機構（類似原來的經濟特區管理委員會）。上述機構應具備以下特點：

第一、受粵港澳大灣區建設領導小組的領導

粵港澳大灣區建設領導小組是由國務院統籌的合作協調機構，粵澳合作管委會可設於粵港澳大灣區建設領導小組之下，受其領導，在其制定的方針政策指引下出台具體政策和行政管理措施。

第二、由全國人大常委會授權的公法人機構

全國人大常委會法制工作委員會主任沈春耀在闡釋中共十九屆四中全會決定時指出，“進一步健全中央依照憲法和基本法對特別行政區行使全面管治權的制度”。“依照憲法和基本法”即是在憲法和基本法的框架下行使對特別行政區的全面管治權。在建設粵港澳大灣區、成立粵澳管理委員會“共商、共建、共管”的合作機制，也應在憲法和基本法的框架下進行，由最高國家權力機關──全國人民代表大會常委會賦予粵澳合作管委會公法人地位，授予行政管理職權。職權範圍可參考地方人民政府的行政管理許可權標準進行設置，如有超出許可權範圍的事項需要由中央層面協調或作政策突破的，得由粵澳合作管委會向粵港澳大灣區領導小組報告，請全國人大常委會特別授權。

第三、建立健全法律協調對接機制

琴澳合作中的關鍵和難點是打破“一國”之下不同法域之間的法律藩籬，讓澳門具有一定優勢的商事法律制度延伸到橫琴。在建立粵澳合作管委會後，關鍵在於制定相應的法律協調機制，使大灣區領導小組的政策、粵澳合作管委會的決定在粵澳兩地得以落地實施。首先，按照協商的結果，通過各自立法，做到法律之間的協同。發揮粵澳合作管委會的聯絡職能，在管委會做出決議後各自通過立法，完善大灣區建設的相關配套法律和政策體系。同時，各方代表也可向粵澳合作管委會回饋各自立法進程、實施過程中的問題或困難，協助粵澳合作管委會向大灣區領導小組及時提出政策調整建議。其次，利用珠海享有地方立法的許可權，對琴澳合作區內不涉及中央的事權、不涉及粵澳兩地法律制度關係的事項，進行地方性立法，以便依法管理。 （上）

（中國社會科學院法學研究所、珠海

經濟特區法治協同創新中心博士後）

王裔瑩

（澳門大學法學院憲法與基本法研究中心研究員）

李 可

（澳門大學法學院教授、憲法與基本法研究中心主任）

駱偉建

（廣東省政協常委、粵港澳合作促進會常務副會長）

楊道匡