生物安全和總體國家安全的本地立法

—從新型冠狀病毒疫情談起

另外，透過第13/2019號法律《網絡安全法》，建立及規範了澳門特別行政區的網絡安全體系，以保護關鍵基礎設施營運者的資訊網絡、電腦系統及電腦數據資料，該法律自公佈後滿一百八十日起生效。為執行該法律所需的補充規範，由行政長官以補充性行政法規或對外規範性批示制定下述事宜：（一）委員會和預警及應急中心的組成、權限及運作方式；及（二）指定監管實體及受該等實體監管的關鍵基礎設施私人營運者。透過第35/2019號行政法規（網絡安全委員會、網絡安全事故預警及應急中心及網絡安全監管實體）訂定了網絡安全組織框架的補充性規範。

為應對當前複雜多變的國家安全形勢，特區政府另建議重整現行的《司法警察局特別職程制度》，創造條件以吸引、充實、穩定專業人員隊伍，從而更有效地貫徹“科技強警”、“主動警務”的工作理念；行政會於二○一九年十一月完成討論《司法警察局特別職程制度》法律草案，且已提交立法會。

現時立法會正細則性審議《司法警察局特別職程制度》法案、修改第5/2006號法律《司法警察局》法案、《民防綱要法》法案，以及修改第11/2009號法律《打擊電腦犯罪法》法案等。

3.3國家安全的本地宣傳教育

澳門特區和各政府部門有義務履行和配合國家安全的各項法定職責，例如透過行政和其他教育宣傳手段作出各方面安全維護，並針對社會上可能出現的科技安全、政治安全，乃至鄰近地區社會動蕩的不斷發展等，我們要居安思危，緊貼時代和更新協作機制，聯合各方面社會資源和加強社區教育，不斷維護國家安全和培養青年人的愛國觀念，上下一心用實際行動來落實《澳門特別行政區基本法》所保障居民和其他人的權益，以及鞏固澳門作為世界旅遊休閒中心的國家定位，為粵港澳大灣區、“一帶一路”的建設和祖國的整體發展創造良好的安全環境。

又例如，二○一九年市政署成立後，除基本保留民政總署原有職責外，還明文增加了“有助促進社區和諧、滿足民生需要”的職責。在第9/2018號法律第三條（一）規定“市政署負責增進社會各社群的和諧共融，並促進公民教育；”透過第25/2018號行政法規（市政署的組織及運作）第四條第二款（一）項，市政管理委員會在文康及公民教育範疇，有職權舉辦文康及社區慶祝活動，提供文康設施，以及推動公民教育的培訓及宣傳工作。同時，市政署公民教育處主要有下列職權，例如：規劃、促進及執行市政署職責範圍內的公民教育工作；倡導公德，鼓勵市民參與討論及解決與公眾有關的問題，並提倡包容、反歧視以及尊重不同意見的精神；管理澳門基本法紀念館，並通過推廣該館及其各項活動，宣傳《澳門特別行政區基本法》；鼓勵及推動市民參與愛國愛澳的活動；管理及推廣市政署管轄的民族雕塑園等。

市政署的文康職責主要以社區為基礎、以公眾為對象，且有關職責通常會與市政署的其他相關職責互助促進，尤其是在促進社區和諧及公民教育等工作方面。隨着上述市政署新法律的實施，在本年度市政署已透過推動跨部門協作，不斷優化市政服務，並透過組織活動，更好地加強社區服務與市民大眾的互動關係，構建和諧社區，市政署在文康及公民教育方面進行了大量工作，例如憲法及《澳門特別行政區基本法》活動，以及“訪孔學禮”等。就筆者在市政署諮詢委員會上多次發言建議“引入宣傳國家安全等內容豐富公民教育推廣”，市政署主席當時作出了以下積極的回應：“市政署已從多方面推行公民教育，早前已把民族雕塑園遷到何賢公園，又設有展覽館展示56個民族服飾及用具，透過雕塑、基本法紀念館及金蓮花廣場，打造成一個公民教育及愛國愛澳的地點。”在此基礎上，在公民教育上筆者尚建議特區政府如下：

（1）日後能在上述區域研設《“一國兩制”成功實踐暨公民教育體驗區或∕及參觀路線》；其內，除了可利用上述設施和設備外，可在示範區內或沿線適當位置加建宣傳欄∕告示版∕多媒體（例如關於“一國兩制”和基本法、國旗國徽、憲法、國家安全、個人衛生和傳染病防治、守法意識和其他公民教育內容）；在參觀路線上，尚可以連接澳門新口岸澳門文化中心及其旁澳門回歸賀禮陳列館，乃至科學館等，並可與旅遊局探討協作有“兩制”特色的公民教育遊覽線。此外，鑒於市政署欠缺國家安全等宣傳資料，有需要與其他部門，尤其保安部門合作，作為恆常的活動，而不需要等到國家安全日當月才作國家安全的宣傳。

（2）在公民教育培訓上，筆者希望澳門特區政府透過市政署和相關部門培養愛國愛澳的良好公民，並以此作為公民教育培訓目標，同時藉活動推廣國家觀念和中國歷史、國家安全、“一國兩制”、中華文化和大灣區市政信息等，以有趣方式交流和研習，從而提升公民素質和文化素養，以及對國家的認識，並以此作為將來發展方向。另外，可將國家安全教育倡導納入本澳教育培訓，作為國民教育的重要內容，以及加強國家安全新聞宣傳和輿論報道，通過理論與現場體驗等多種形式開展國家安全宣傳教育活動，增強全澳居民安全意識，以及對公務人員進行維護國家安全的教育培訓，動員、組織包括政府機構在內的機構人員防範、制止危害國家安全的行為。

3.4總體國家安全觀的本地立法建議

3.4.1.總體國家安全觀

在“一國”之下，特區有必要了解國家關於國家安全的立法和任務，以配合整體的安全需要。二○一五年，全國人民代表大會常務委員會第十五次會議通過新的《國家安全法》。國家安全所涉的任務包括政治（第15條）、人民（第16條）、國土（第17條）、軍事（第18條）、經濟（第19條和第20條）、資源（第21條）、糧食（第22條）、文化（第23條）、科技（第24條）、網絡與信息（第25條）、民族（第26條）、宗教（第27條）、恐怖主義和極端主義（第28條）、社會（第29條）、生態（第30條）、核（第31條）、外層空間、國際海底區域和極地的活動、資產和其他利益的安全（第32條）及海外利益（第33條）等領域，且維護國家安全所涉的任務可隨着社會發展而不斷完善，故此該法律大大擴充了傳統的國家安全所涉領域，且國家安全的內涵具有前瞻性和開放性，共7章84條，自二○一五年七月一日起施行。至今國家並沒有將該法作為香港∕澳門基本法附件而在兩個特區內直接適用和執行，充分體現了“一國兩制”的周全思考。然而，這不代表二○○九年在澳門頒佈的《維護國家安全法》已足以應付今天和未來的國內外的安全狀況。相反，由於國家頒佈的《國家安全法》沒有列入《澳門特別行政區基本法》附件三，港澳地區按照“一國兩制”和香港、澳門特別行政區基本法負起維護國家安全的責任，均有義務對國家安全自行立法，尤其針對當今的內外安全形勢作出全面評估和相對應立法。

經修改後的《國家安全法》以人民安全為宗旨和政治安全為根本，並將傳統國家安全領域（國防、軍事、領土完整等）擴充至集上述各安全領域於一體的“總體國家安全觀”。

目前國家在維護國家安全的相關法律法規較多，內容較全面，從而形成了全方位的法制保障。此外，因應是次抗擊新冠肺炎疫情，習近平主席強調，要強化公共衛生法治保障，包括盡快出台《生物安全法》，以及將生物安全納入國家安全的立法體系。

反觀澳門，現行的《維護國家安全法》主要是對《澳門特別行政區基本法》第二十三條所列舉的七種危害國家安全的傳統犯罪予以規範，顯然與“總體國家安全”的實際要求存在明顯落差。相比之下，《維護國家安全法》僅起着單行刑法的作用，至於其他非罪層面國家安全的實體內容不足。

至於負責主體和程序法方法，如上所述，本地相關立法近年有了進展，例如就國家安全的統籌主體和職責方面去年透過行政法規在本澳設立了由行政長官領導的澳門特別行政區維護國家安全委員會，且去年透過對《司法組織綱要法》作出修訂，針對《維護國家安全法》規定的犯罪設立了由中國公民擔任司法官的專門管轄權。

然而，澳門特區作為國家的一部分和履行國家安全的各項法定職責，例如在調查和執法的司法程序和行政程序上更好保護國家機密乃至本地區秘密，包括依法搜集涉及國家安全的情報信息、在履職過程中獲取國家安全信息的上報和通報機制，以及如何透過行政和其他手段作出各方面安全維護和協作機構等，而科技安全、資訊安全、反恐和反分裂活動的不斷發展尤需緊貼時代和更新協作機制，運用現代科技加強情報的分析，有前瞻性地作出規範和程序專門化等。又例如，除保安部門需要在上述國家安全委員會的統籌協調下，有必要推進自身組織架構和特別人員職程作出更新外，其他部門亦須因應本身負責領域或可能涉及的安全領域進行職責分工，共同健全國家安全體系和風險評估機制，及時發佈相應的風險預警，以及重大事件依法啟動應急預案和採取管控處置措施等。為此，有必要以“總體國家安全觀”和第22/2018號行政法規所確立的五項職責作為特區行動基礎來檢視和推動本地區的立法和執法工作，確保澳門以至國家的總體安全，把祖國和特區視為一個整體，不斷增加國家安全意識，上下一心用實際行動來維護居民和其他人的權益，以及鞏固澳門作為“一中心、一平台、一基地”的國家定位，創造良好的安全環境。

3.4.2.總體國家安全觀的立法建議

透過上述分析，筆者建議如下：

3.4.2.1.明確公共實體的法定職責和安全措施

例如，應對當前複雜多變的國家安全形勢，加快《司法警察局特別職程制度》和修改第5/2006號法律《司法警察局》法案的立法進度，創造條件以吸引、充實、穩定專業人員隊伍，從而更有效地貫徹“科技強警”、“主動警務”和國家安全應由專責人員調查等理念。

此外，特區應制訂並不斷完善國家安全戰略，全面評估國際、國家安全形勢，明確國家安全戰略的指導方針、中長期目標、重點領域的國家安全政策、工作任務和措施。此外，尚可參考內地研究建立國家安全決策諮詢機制，組織專家和有關實體開展對國家安全形勢的分析研判，推進國家安全的科學決策。

各部門在特區國家安全委員會的統籌和指示下，按照職責分工，依法落實涉及國家安全的有關行政措施。以及依法貫徹執行國家安全方針政策和法律法規，管理指導本系統、本領域國家安全工作和提供合作義務。為此，特區亦應加大對國家安全各項建設的投入，保障國家安全工作所需經費和裝備。

另外，尚應透過法律明確規定，公共實體及其工作人員在履行職責時，應當貫徹維護國家安全的原則。公共實體及其工作人員在國家安全工作和涉及國家安全活動中，應當嚴格依法履行職責，不得濫用職權，不得侵犯個人和組織的合法權益。

3.4.2.2.明確個人和組織的法定權利和義務

應透過法律法規，明確個人和組織的以下權利和義務：

（1）個人和組織支援、協助國家安全工作的行為應受法律保護。因支持、協助國家安全工作，人身安全面臨危險的，亦應受法律保護和向有關部門請求保護措施。因支援、協助國家安全工作導致人身或財產損失的，應可獲補償。特區對在維護國家安全工作中作出突出貢獻的個人和組織給予表彰和獎勵。

（2）居民和非居民、法人和無法律人格的公司、實體，以至特區各機關都必須依法遵守國家安全的法律法規。

3.4.2.3.社區宣傳教育方面的法例修改

鑒於促進上述提及的社區和諧及公民教育等原因，作為今後工作努力方向，筆者建議將第25/2018號行政法規（市政署的組織及運作）第十五條（六）和（七）項職權分別修改如下： “管理澳門基本法紀念館和市政署轄下的公民教育設施，宣傳《中華人民共和國憲法》、《澳門特別行政區基本法》，並通過推廣該館、公民教育設施及其各項活動”；及“鼓勵及推動市民參與愛國愛澳和維護國家安全活動。”

（二）

（廣東省粵港澳合作促進會法律專業委員會澳門主任）

李煥江