生物安全和總體國家安全的本地立法

—從新型冠狀病毒疫情談起

1.前 言

澳門特別行政區在行政長官帶領下因應新型冠狀病毒疫情發展情況果斷和迅速採取了一系列應變措施，成效有目共睹。其中，根據新型冠狀病毒感染應變協調中心的科學評估，為有效降低新型冠狀病毒在澳門傳播的風險，特區政府公佈下列特別措施：

(1)關閉賭場；

(2)關閉電影院、劇院、室內遊樂場、遊戲機及電子遊戲室、網吧、桌球室、保齡球場、蒸氣浴室、按摩院、美容院、健身院、健康俱樂部、“卡拉OK”場所、酒吧、夜總會、的士高、舞廳及歌舞廳。

行政長官在新聞發佈會上表示，關閉賭場自二○二○年二月五日起十五日，會因應疫情發展決定延長與否。

根據《傳染病防治法》第二十三條、第二十四條第一款及第二款，以及第二十五條第一款(七)項的規定，行政長官作出批示並將之刊登在《澳門特別行政區公報》上。法律賦予行政長官作出相關措施的權力，以控制疫情擴散或蔓延，使有關措施推之有據，行之有效。特區政府其後重新評估，上述(1)關閉賭場措施已解除，賭場在符合一定條件後恢復營業，而(2)場所關閉令亦於三月二日起獲解除。

簡言之，為防止傳染病在澳門特別行政區傳播或蔓延，僅在《傳染病防治法》第二十三條規定緊急情況下及按照第二十四條程序，可採取第二十五條所定的某特別措施，這些措施具有例外、臨時及緊急性質，大家無需過份擔心，因在緊急情況消除後，這些臨時措施亦會被廢止。筆者對特區政府採取上述措施表示認同，因為現階段最重要是將旅客和廣大居民包括員工的健康放在首位，並期望政府因應疫情變化適時調整應變措施。

2.傳染病防治及妨害公共衛生法治保障

根據《傳染病防治法》第二十五條第一款規定，行政長官可依不同情況命令適用下列特別措施：

（一）限制可能導致傳染病傳播的有人群聚集的社交、文化、康樂或體育等活動的舉行，以及限制特定場地的在場人數；

（二）將有受到傳染病感染危險的在特定地方的人或特定群體的人隔離、限制其活動或為其活動設定條件；

（三）限制或禁止感染、懷疑感染傳染病或有受到傳染病感染危險的非本地居民進出澳門特別行政區；

（四）限制或禁止來自有傳染病發生、爆發或流行的國家或地區的非本地居民進出澳門特別行政區；

（五）限制或禁止出入特定區域或場所；

（六）限制或禁止特定區域的交通；

（七）限制或禁止導致或可能導致傳染病發生或傳播的某類行業的經營或某類場所的運作；

（八）限制或禁止導致或可能導致傳染病發生或傳播的某類動物的擁有或飼養，又或將其宰殺及妥善處理屍體；

（九）限制或禁止導致或可能導致傳染病發生或傳播的某類財物或產品的售賣、使用，又或將其銷毀；

（十）徵用財產或服務；

（十一）免除公共實體為取得必要的財產或服務所需的若干法定手續；

（十二）免除從外地前來澳門特別行政區從事有關工作且在當地具專業資格者的專業資格認可；

（十三）全部或者部分中止公共部門的運作。

倘不遵守第二十五條第一款（一）、（二）或（五）至（九）項所定措施（即包括行政長官已宣佈措施）者，處最高二年徒刑，或科最高二百四十日罰金。

此外，《傳染病防治法》也規定了其他違反防疫措施的其他處罰，包括：（一）對進入澳門特別行政區的人，倘拒絕填寫涉及傳染病的性質及病徵的特定申報書，或為逃避該法律所定措施，申報虛假資料者，又或拒絕接受有關傳染病的醫學檢查，均會被處最高六個月徒刑，或科最高六十日罰金。然而，筆者認為，有關規定僅針對進入澳門特別行政區的人申報虛假資料的情況，對於其他情況，如本澳就診者向醫生隱瞞病史、旅遊史或接觸史者則欠缺明確規範，日後有必要檢視，以便更嚴謹對作出不實經歷等重要情況之規範；（二）對感染、懷疑感染傳染病的人或有受到傳染病感染危險的人，倘不遵守有關當局指定的時間及地點接受醫學觀察或醫學檢查，將處最高六個月徒刑，或科最高六十日罰金，除可能承擔相應的刑事責任外，對於違反者尚可被要求接受強制隔離；倘若不遵守強制隔離，又或已被限制進行某種活動或從事某種職業，又或為進行某種活動或從事某種職業設定條件時，處最高一年徒刑，或科最高一百二十日罰金。

針對上段（一）、（二）所指的違法者（包括但不限於申報虛假資料者），上述法律不排除直接適用已訂定更重刑罰的其他法律，例如倘符合偽造文件罪的構成要件，《刑法典》規定處最高三年徒刑或科罰金（如偽造公文書，行為人更處一年至五年徒刑）。此外，對確診、懷疑感染新型冠狀病毒肺炎的人或有受到感染危險的人，有關當局也可對其強制隔離。

倘涉毀損醫療物品或其他物件，按照《澳門刑法典》規定，故意使物件全部或部分毀滅，又或使之損壞、變形或失去效用者，一旦罪成可處最高三年徒刑或科罰金；然而，倘存在加重情節或者特別加重情節，《刑法典》第二百○七條對相關加重損毀罪分別可判處至五年徒刑或判處兩年至十年徒刑。

另外，市民不應散佈未經證實的消息，因為即使現階段《民防綱要法》（法案）內規定的“謠言罪”尚未生效，然而，上述已生效多年《傳染病防治法》已特別規定了“散佈流言引起恐慌罪”，且根據相關規定，由於行政長官已透過批示公佈命令適用特別措施，倘在特別措施的執行期間，任何人意圖令居民受驚或不安，傳播與傳染病有關而其明知屬虛假的訊息，致使居民的正常生活受影響者，處最高一年徒刑，或科最高一百二十日罰金。關於該罪主觀要素方面，該法要求是特定故意，即意圖令居民受驚或不安。

第6/96/M號法律（妨害公共衛生及經濟之違法行為之法律制度）亦對妨害公共衛生及經濟之違法行為作出規範和處罰，尤其包括第十九條（秘密屠宰動物及交易）、第二十三條（不法價格）、第二十四條（囤積）、第二十五條（取得人之囤積）、第二十六條（毀滅及不法出口）、第二十七條（財貨之徵用）和第二十八條（貨物欺詐）。然而，有必要檢討擴大上述規定的可處罰範圍，尤其增加第二十三至二十五條所列構成違法事項（或範圍），以便更有效規範商舖借疫情之機隨意變更商品價格等行為。

為此，雖然特區在應對疫情上政策措施立竿見影，我們不應滿足於現狀，相反是時候在制度層面作更深入的思考，例如對於是次疫情所發生一系列受公眾關注或非議的社會上事件，例如就生物安全、隱瞞病史、轉售政府限購計劃的口罩、借機變更商品價格的行為等均應受嚴格規範約束或作制度上完善，為此，特區有必要啟動就《傳染病防治法》和相關法規的檢討工作，進一步強化公共衛生法治保障，以及加快《民防綱要法》立法和加大法制宣傳等。其中，適時研究把生物安全納入本地的國家安全體系和立法構建總體國家安全觀，是本文關注的重點，並分述如下：

3.國家安全

3.1國家安全與《中華人民共和國憲法》

國家安全是國家的基本利益，當代國家安全包括十一個方面的基本內容，即國民安全、領土安全、主權安全、政治安全、軍事安全、經濟安全、文化安全、科技安全、生態安全、信息安全和核安全。在中國設有中華人民共和國國家安全部統一管理國家安全工作。二○一四年一月廿四日，為了進一步完善國家安全體制和國家安全戰略，確保國家安全，中共中央決定設立國家安全委員會。

《中華人民共和國國家安全法（二○一五）》第二條規定“國家安全是指國家政權、主權、統一和領土完整、人民福祉、經濟社會可持續發展和國家其他重大利益相對處於沒有危險和不受內外威脅的狀態，以及保障持續安全狀態的能力。”國家安全法是根據《中華人民共和國憲法》制定，以下為筆者就載於憲法內國家安全的規定所作的簡單分類：

3.1.1.憲法內提及“國家安全”或“安全”的規定

憲法內提及國家安全的規定，分別載於“序言”、“總綱”和“公民的基本權利和義務”章節內，分列如下：

（1）序言，“……中國人民和中國人民解放軍戰勝了帝國主義、霸權主義的侵略、破壞和武裝挑釁，維護了國家的獨立和安全，增強了國防……”

（2）總綱，“國家維護社會秩序，鎮壓叛國和其他危害國家安全的犯罪活動，制裁危害社會治安、破壞社會主義經濟和其他犯罪的活動，懲辦和改造犯罪分子。”（第二十八條）

（3）公民的基本權利和義務，“中華人民共和國公民的通信自由和通信秘密受法律的保護。除因國家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安機關或者檢察機關依照法律規定的程序對通信進行檢查外，任何組織或者個人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。”（第四十條）

（4）“中華人民共和國公民有維護祖國的安全、榮譽和利益的義務，不得有危害祖國的安全、榮譽和利益的行為。” （第五十四條）

3.1.2.未提及“國家安全”或“安全”，但與國家安全有密切相關的憲法規定。

另外，還有一些憲法條文規定，雖然未直接使用“安全”字眼，但涉及國家安全或與國家安全有密切相關的條文亦不少，例如，“中華人民共和國公民有維護國家統一和全國各民族團結的義務。”（第五十二條）；及“中華人民共和國公民必須遵守憲法和法律，保守國家秘密，愛護公共財產，遵守勞動紀律，遵守公共秩序，尊重社會公德。”（第五十三條）。

3.2.國家安全的本地立法狀況

《香港特別行政區基本法》和《澳門特別行政區基本法》第二十三條均規定，特區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在特區進行政治活動，禁止特區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫。換言之，港澳特區負有義務自行制定和維護國家安全的法律。

國家安全本來屬國家立法事務，但為了體現“一國兩制”和高度自治，國家透過上述規定授權港澳特區就有關事宜作本地立法，禁止和懲罰上述危害國家安全的行為，全面貫徹實施港澳基本法的規定。

《澳門特別行政區基本法》第一條規定，澳門特別行政區是中國不可分離的部分，該法開宗名義強調了主權原則和“一國”的觀念，很明顯亦包含了特區負有維護國家安全的憲制責任，因此在維護國家安全範疇上是貫徹憲法精神的全民責任。

憲法和《澳門特別行政區基本法》作為特區憲制性文件，構成特區憲制基礎。任何居民和在澳門的其他人均有遵守在澳門實行的法律的義務，包括遵守本地國安法（《澳門特別行政區基本法》第二十三條和四十四條）。

為落實《澳門特別行政區基本法》的規定，澳門立法會於二○○九年二月廿五日根據《澳門特別行政區基本法》第七十一條（一）項和第二十三條的規定，為禁止危害國家安全的犯罪，以絕對多數贊成票通過了澳門特區政府提交的《維護國家安全法》法案；《維護國家安全法》於同年三月二日正式生效，其內共有15條條文，規定了叛國（第一條）、分裂國家（第二條）、顛覆中央人民政府（第三條）、煽動叛亂（第四條）、竊取國家機密（第五條）、外國的政治性組織或團體在澳門作出危害國家安全的行為（第六條），以及澳門的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫作出危害國家安全的行為（第七條）七種犯罪行為及其罰則，同時亦就法人的刑事責任、附加刑、減輕等方面作出了規定。

另外，隨着上述法律的實施和國內國際形勢等變化等，特區政府亦居安思危於去年頒佈了第22/2018號行政法規，設立澳門特別行政區維護國家安全委員會。該行政法規訂定了該委員會的職責、組成及運作，尤其列明了該委員會是協助行政長官就澳門特區維護國家安全事務進行決策並負責執行統籌工作的機關。

隨着委員會的建立，本澳就國家安全的統籌主體和職責方面終於有了明確的依據，這有助於今後特區進一步完善維護國家安全法律制度的配套，以便更有效地維護國家安全和各項安全措施能在本地有效且統一地落實。誠然，委員會僅是維護國家安全的頂層結構，其他部門亦須逐步建立維護國家安全的落實機制，尤其是司法警察局內專門執法單位及其程序的建立，各個部門的安全職責以及部門間合作機制以便共同構建具全域性的國家安全體系，以及對外的宣傳配套等。

鑒於澳門《維護國家安全法》並沒有就維護國家安全的司法主體作出專門規範，特區政府去年透過對《司法組織綱要法》作出的修訂，針對《國安法》規定的犯罪，設定刑事範疇的專門管轄權：在有關法院司法官職權方面，屬法官委員會在確定委任且為中國公民的法官中預先指定的法官，有關指定為期兩年。在檢察院司法官的職權方面，則屬檢察長在確定委任且為中國公民的檢察院司法官中指定的檢察院司法官。這種針對特定事宜而設置專門管轄並非新鮮事或違反《澳門特別行政區基本法》，就如過往我們設置家庭及未成年人法庭、刑事法庭和民事法庭等無太大區別。針對國家安全事宜由中國公民的司法官出任審理或領導偵查等亦是理所當然。 （一）

李煥江

（廣東省粵港澳合作促進會法律專業委員會澳門主任）