正確處理中央和特區關係是澳門“一國兩制”成功關鍵
一、中央和澳門特別行政區的關係既具有單一制下中央與地方關係的一般性，也具有單一制下中央與地方關係的特殊性。
我國是單一制國家。澳門基本法明確規定了澳門特別行政區的法律地位，如序言第一段指出“自古以來就是中國的領土”，第1條規定“是中華人民共和國不可分離的部分”，第12條規定“是中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄於中央人民政府”。這些條文都清楚地表明中央和澳門特別行政區的關係是單一制下中央與地方關係。
中央和澳門特別行政區的關係既具有單一制下中央與地方關係的一般性，又具有中央與地方關係的特殊性。一般性是指澳門特別行政區是我國的一個地方行政區域，直轄於中央人民政府，具有與內地各省、自治區和直轄市同樣的法律地位。特殊性是指澳門特別行政區實行“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治，享有不僅遠遠超越我國一般地方和民族自治地方，還比許多聯邦制國家各聯邦成員還大的權力。
一般性與特殊性是統一的。我國憲法第3條規定，“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則。”我國在澳門特別行政區實行“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治，正是我國憲法第3條規定的“在中央統一領導下”、“充分發揮地方的主動性、積極性”的具體表現。
二、中央在澳門特別行政區治理體系中具有主權代表者、權力授出者和自治監督者的地位。
澳門回歸後就納入了我國統一的國家治理體系。澳門特別行政區治理體系是我國整個國家治理體系的一個組成部分。中央在澳門特別行政區治理體系中的地位包括：
第一，主權的代表者。主權是國家得以構成的根本要素，也是國家行使一切權力的源泉。主權既包括國家獨立自主處理對外事務的權力，也包括對其管轄範圍內行使至高無上的排他性權力。澳門自古以來就是中國的領土，澳門回歸後成為我國單一制下一個享有高度自治權的地方行政區域。中央不僅是我國整個國家單一主權的代表者，而且還是國家主權最重要的維護者。
第二，權力的授出者。中央和澳門特別行政區的關係是授權關係。授權的形式有兩種。第一種是澳門基本法第2條規定的，由全國人民代表大會授權澳門特別行政區“依照本法的規定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權”。第二種是澳門基本法第20條規定的，“澳門特別行政區還可以享有全國人民代表大會、全國人民代表大會常務委員會或中央人民政府授予的其他權力。”從“一國兩制”實踐來看，第二種形式的授權主要有對國籍申請的處理（一九九八年十二月廿九日），原澳門政府資產的接收和管理（一九九八年十二月十八日），對橫琴島澳門大學新校區、橫琴口岸澳方口岸區及相關延伸區實施管轄（二○○九年六月廿七日、二○一九年十月廿六日）等。
第三，自治的監督者。中央作為特別行政區高度自治權的授出者，自然有權監督高度自治權的行使情況。在單一制國家，中央對地方的監督主要有立法監督、人事任免、統一法律解釋與發出指令等。這些監督機制由於在澳門特別行政區實行“一國兩制”的緣故，其表現出來的形式和機制又有所不同。
三、尊重中央憲制權力和憲制權威是正確處理中央和特別行政區關係的必然要求
澳門回歸後，尤其是在以下幾個方面，尊重中央憲制權力和憲制權威，始終恪守一個地方政府的職責和本分，正確處理了中央和特別行政區的關係，為澳門“一國兩制”成功實踐創造了基本前提和良好條件。
第一，堅決維護憲法和基本法權威，嚴格按照憲法和基本法辦事。堅決維護憲法和基本法權威，嚴格按照憲法和基本法辦事，在澳門社會有高度共識。這是尊重中央憲制權力和憲制權威、正確處理中央和特別行政區關係的基本要求和核心表現。澳門回歸後，特別行政區政府和社會各界持續不斷地舉辦各種宣傳研討“一國兩制”和基本法的活動，使“一國兩制”與基本法深入人心，逐步樹立起憲法在澳門特別行政區具有最高法律地位、憲法與基本法共同構成特別行政區憲制基礎的觀念。澳門特別行政區在處理土地問題、國家安全立法、法律與行政法規關係、政制發展及開展行政長官和立法會選舉等多個方面，都做到了堅決維護憲法和基本法權威，嚴格按照憲法和基本法辦事。
第二，率先完成23條立法，推進國家安全立法配套機制建設。維護國家領土完整和國家安全，是我國單一制下地方政府的憲制責任。澳門基本法第23條對此作了明確要求。澳門特別行政區政府高度重視23條立法工作，二○○九年就通過了《維護國家安全法》，對叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府和竊取國家機密的行為予以刑事打擊。二○一八年展開大規模的國家安全教育活動，總體國家安全觀的新理念得到了普及，並成立了由行政長官擔任主席的“維護國家安全委員會”。二○一九年修訂《司法組織綱要法》，規定對於《維護國家安全法》規定的犯罪，只能由中國籍法官審理。
第三，尊重中央對政制發展的主導權和最終決定權。政制發展是澳門基本法實施過程中社會各界廣泛關注並容易引發社會紛爭的重大問題。在二○一二年政制發展的過程中，澳門社會和特別行政區政府始終做到了尊重中央對政制發展的主導權和最終決定權。二○一二年二月廿九日全國人大常委會在行政長官報告的基礎上作出決定，指出行政長官由一個具有廣泛代表性的選舉委員會選出，及立法會議員由直選、間選和委任三部分產生的制度，符合澳門實際情況，應當長期保持不變，在此前提下可以對二○一三年立法會和二○一四年行政長官兩個產生辦法作出適當修改。在諮詢過程中，社會絕大多數意見同意將行政長官選舉委員會由原來的300人增加到400人，立法會議員由原來的29人增加到33人，其中直選增加2人，間選增加2人。有關草案獲立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意。二○一二年六月三十日全國人大常委會批准了附件一修正案，並對附件二修正案予以備案。
第四，有效落實全國性法律。目前列於澳門基本法附件三的全國性法律有12個，涉及國都、紀年、國慶日、國籍、國旗國徽國歌、領海及毗連區、專屬經濟區和大陸架、駐軍及外國中央銀行財產司法強制措施豁免等內容。澳門特別行政區積極落實這些涉及國防、外交和其他不屬於特別行政區自治範圍的法律。如關於澳門駐軍法在當地的實施問題，澳門特別行政區通過了多項有關保護軍事設施、駐軍履行防護任務、協助維護社會治安和救助災害等事宜及駐軍因履行防務職責而享有的權利和豁免的法律和行政法規。值得指出的還有國歌的立法保護問題。二○一七年十一月四日《中華人民共和國國歌法》列入澳門基本法附件三，而澳門特別行政區在回歸午夜立法時已將國歌與國旗國徽一起加以立法保護。
第五，積極配合國家發展戰略，融入國家發展大局，積極推動澳門與內地的各項合作事業。澳門回歸後，中央支持澳門的各項發展，並將澳門發展納入國家整體發展規劃，批准實施《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（二○○八至二○二○年）》、《橫琴總體發展規劃》等，批准廣東與澳門簽署《粵澳合作框架協定》。二○一八年澳門與香港、廣東省和國家發改委在國家主席的見證下簽署《粵港澳大灣區建設框架協定》。澳門特別行政區行政長官還擔任粵港澳大灣區建設領導小組成員。澳門還與國家有關部委、廣東省以及其他各省市、地市級政府簽署了多項有關經貿、環保、教育、醫療衛生等方面的合作協議。
第六，擴展對外空間，在國家的指導下積極參與全球化治理。在中央政府的支持和協助下，澳門特別行政區參加國際組織的數量已由回歸前的51個增加到110餘個。澳門特別行政區個人資料保護辦公室加入全球私隱執法網絡，澳門特別行政區還與世界衛生組織簽署傳統醫藥領域合作計劃，積極參與世界衛生組織中國國際應急醫療隊（澳門）認證評估工作。二○○七年二月聯合國及世界氣象組織颱風委員會秘書處落戶澳門。澳門婦聯總會、亞太家庭組織等非政府組織獲得聯合國經社理事會諮商地位。澳門特別行政區還舉辦了大量區域性、專業性國際組織會議和活動。
四、進一步正確處理中央和特別行政區的關係，推進澳門“一國兩制”成功實踐。
“一國兩制”是一個完整的制度體系。在進一步推進澳門“一國兩制”成功實踐的歷史進程中，需要深入認識和正確把握中央和特別行政區的關係，尤其在以下幾個方面更加着力推進：
第一，進一步加強憲法和基本法宣傳推廣，不斷完善憲法和基本法實施的配套機制。憲法和基本法的宣傳推廣是一項長期的基礎性工程，應當根據新時代新形勢新條件，採取更加生動有效的形式進行宣傳推廣，為澳門社會全面準確理解貫徹“一國兩制”方針奠定紮實的思想基礎。在完善憲法和基本法實施的配套機制方面，需要加快推進澳門特別行政區的法律改革和法制建設、完善以憲法和基本法為共同憲制基礎的法律體系，推進國家安全立法的配套執法建設、落實全國性法律在特別行政區的有效實施，建設健全行政長官執行中央人民政府發出指令的制度等。
第二，進一步加強中央全面管治權和特別行政區高度自治權的有機結合。澳門特別行政區高度自治權是在中央全面管治權授權下形成的。正確理解和把握兩者的授權與被授權關係，是維護中央和特別行政區良好關係的關鍵。兩者共同構成特別行政區治理體系整體。要進一步加強中央全面管治權對特別行政區高度自治權的引領、支持和監督功能，在整個國家治理體系及尊重中央全面管治權下，探索結合澳門實際情況、發揮澳門自身特色、充分行使澳門特別行政區高度自治權的治理體系和治理模式的建設和發展。
第三，進一步在國家發展戰略下謀劃澳門長遠發展。正確處理中央和澳門特別行政區關係，還包括澳門特別行政區必須在國家發展戰略中定位自己，謀劃長遠發展。“一國兩制”為澳門的發展提供了廣闊舞台。只有在國家整體發展戰略下認真謀劃澳門長遠發展，才能彌補澳門土地和勞動力相對短缺等問題，有效推進澳門與內地優勢互補、協同發展，更好發揮“澳門所長”服務“國家所需”，深度融入國家發展大局，為保持澳門特別行政區長期繁榮穩定奠定堅實基礎。
澳門回歸二十年來，“一國兩制”取得了舉世公認的成功。正確認識和處理中央和特別行政區的關係是澳門“一國兩制”實踐取得成功的關鍵因素。“一國兩制”的根本宗旨就是維護國家的主權、安全、發展利益，保持特別行政區長期繁榮穩定。無論是維護國家的主權、安全、發展利益，還是保持特別行政區長期繁榮穩定，都離不開正確認識和處理中央和特別行政區的關係。中央和特別行政區的關係，是最能體現“一國”與“兩制”關係並保證“一國兩制”健康運作的核心要素。澳門回歸後，正是由於正確認識和處理了中央和特別行政區的關係，使“一國兩制”實踐取得了歷史性成就。
（中山大學粵港澳發展
研究院教授、港澳基本法
研究中心主任）
王 禹
