憲法是特別行政區的根本憲制性基礎
中華人民共和國政府恢復對香港和澳門行使主權，引發了香港和澳門的憲制秩序的根本轉變，憲法和基本法構成了特別行政區新憲制秩序的基礎，開啟了香港和澳門發展的嶄新時代。“一國兩制”方針政策的醞釀、提出和實施是解決歷史遺留的香港問題、澳門問題的歷史起點和最佳方案，新憲制秩序則是特別行政區建置、特別行政區制度實施的根本憲制基礎。習近平主席在慶祝香港回歸祖國二十周年大會上的講話明確指出“回歸完成了香港憲制秩序的巨大轉變”，並強調“中華人民共和國憲法和香港特別行政區基本法共同構成香港特別行政區的憲制基礎”。這是中央向香港社會各界作出有關特別行政區的現行憲制秩序和憲制基礎的最明確宣示，具有標誌性意義。值得注意的是，該命題最初是由學界提出並獲得學理上的論證。隨着“一國兩制”實踐不斷深入，人們對“一國兩制”的規律性認識進一步深化，這一命題逐漸為中央政府採納並獲得進一步發展。
二○一四年六月，國務院新聞辦發表的《“一國兩制”在香港特別行政區的實踐》白皮書指出，“憲法與基本法共同構成香港特別行政區的憲制基礎。憲法作為國家的根本法，在包括香港特別行政區在內的中華人民共和國領土範圍內具有最高法律地位和最高法律效力。”相應地，基於特別行政區憲制秩序和憲制基礎的新思考、新認識，中央在闡釋“一國兩制”方針的含義和推進“一國兩制”實踐的過程中，更加強調憲法在特別行政區制度運行中的根本地位和重要作用。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》中有關“一國兩制”的闡述，首次出現“嚴格依照憲法和基本法辦事”的表述，接着，黨的十九大報告中有關港澳的闡述亦出現從“嚴格依照基本法辦事”到“嚴格依照憲法和基本法辦事”的話語轉變。國家對特別行政區的憲法觀念和憲法意識的強調，帶來了憲法權威和憲法效力在特別行政區的提升和深化，憲法和基本法共同構成特別行政區的憲制基礎這一觀念漸漸獲得廣泛認同。
“憲法與基本法共同構成特別行政區的憲制基礎”這個命題的重大意義在於，它準確地揭示了特別行政區現行憲制秩序的基本特徵，是正確認識“一國兩制”方針深刻內涵的基礎性命題，是正確理解憲法與基本法的關係、憲法在特別行政區的地位、基本法的性質和地位，以及憲法在特別行政區效力和適用的重要前提。但是目前看來，“憲法和基本法共同構成特別行政區的憲制基礎”這個命題並未獲得非常充分的學理論證，在學理上還存在一些有待澄清的問題。例如，“憲制”的概念和內涵、“共同”的內涵和特徵、“共同構成”的方式與原則，在特別行政區的憲制結構內憲法和基本法的關係的形態等種種問題，學界和實務界目前並未作出明確而系統的回應。缺乏對這些問題的全面而系統的回答，不利於上述命題在香港和澳門社會獲得全面認同，不利於憲法在特別行政區的地位體現和作用發揮。
憲法與基本法如何共同構成特別行政區的憲制基礎需要得到更加系統的闡發。其必要性還體現在以下幾個方面：
其一，關於特別行政區的憲制基礎的憲法學理論體系尚未建構起來。基本法問題，首先是憲法問題；研究基本法，首先要研究憲法。正如韓大元教授所言，香港憲制的確立從來就是一個“憲法判斷”，是憲法決定了香港憲制的基本面貌，未來香港憲制的發展也最終是個憲法判斷的問題，並非僅僅是個基本法問題。但內地學界就特別行政區的憲制基礎展開的專門性研究甚少，對憲法作為特別行政區的憲制基礎的研究和闡發則更少，從而出現僅僅強調基本法的權威，而忽視憲法在特別行政區的地位和效力的局面。這種“厚此薄彼”式的研究境況已經引發了一些學者的顧慮，“學界至今對於共同構成特別行政區憲制基礎的憲法和基本法的關係架構和內在機理探討甚少，實際工作中也是講基本法多，講憲法少……正反映出我們對憲法地位的宣示不夠”。與此形成對照的是，主張基本法具有自主性(self-contained character of the Basic Law)以及憲法在特別行政區的適用應當受到嚴格限制的理論，卻獲得香港社會的一些人的普遍認同。該理論雖然具有一定的學術價值，但是否符合“一國兩制”理論和實踐，需要人們進一步探討。因此，在“一國兩制”方針政策實施的新時期，從憲法角度深入研究特別行政區的新憲制秩序和憲制基礎問題亟需重視。
其二，特別行政區居民對憲制基礎和憲制秩序的認識和理解存在偏差。香港、澳門回歸以來“一國兩制”方針政策不斷深入實施，不少新情況、新問題相繼湧現，如國家認同和身份認同問題愈發顯著，“一國兩制”成功實踐面臨一些挑戰，特別行政區的憲法意識缺位或者秉持錯誤的憲法觀則是重要原因之一。有些特別行政區居民的憲法觀念淡漠、憲法意識模糊；也有些人的憲法觀念存在偏差甚至謬誤，如有不少人認為，憲法在特別行政區不發生效力，基本法能替代憲法在特別行政區發揮憲法效力，有些人將“一國”和“兩制”割裂甚至對立看待，只認“兩制”，不認“一國”，不理解甚至不承認憲法作為國家主權的標誌為“一國兩制”在特別行政區的實施提供了根本法律保障。因此，扭轉和糾正這種憲法觀念和憲法意識上的不足和錯誤，是維護和推進“一國兩制”成功實踐的重要抓手。
其三，在推進國家治理體系和治理能力現代化的背景下，憲法在特別行政區的地位和重要性不斷提升。法治是治國理政的基本方式，依法治國是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，而堅持依法治國首先要堅持依憲治國，憲法是治國理政的總章程、總依據。習近平主席強調，作為直轄於中央政府的一個特別行政區，香港從回歸之日起，重新納入國家治理體系。中央政府依照憲法和香港特別行政區基本法對香港實行管治。這說明，在新時代國家治理體系下，憲法在中央行使對香港的管治權力過程中發揮着規範和保障的重要作用。
基於以上分析，筆者擬在“憲法和基本法共同構成特別行政區的憲制基礎”的基礎上，進一步提煉出並系統展開“憲法是特別行政區的根本憲制基礎”這個嶄新理論命題，深刻辨明憲法和基本法的關係，更加強調憲法在特別行政區的地位和效力，着重發揮憲法作為國家根本法和最高法在特別行政區的作用，以正確認識“一國兩制”方針政策和推動“一國兩制”實踐在正確的軌道上長期平穩運行。須特別說明，“憲法是特別行政區的根本憲制基礎”和“憲法和基本法共同構成特別行政區的憲制基礎”這兩個命題的關係並不是孤立和割裂的，而是具有相互印證、互為支撐的內在聯繫。二者共同的理論基礎和邏輯前提是，憲法是特別行政區新憲制秩序的根本基礎。從學術脈絡上看，“憲法是特別行政區的根本憲制基礎”脫胎於“憲法和基本法共同構成特別行政區的憲制基礎”，“憲法是特別行政區的根本憲制基礎”既是對“憲法和基本法共同構成特別行政區的憲制基礎”的一種承襲和賡續，也是一種突破和深化。因此，對“憲法是特別行政區的根本憲制基礎”的系統論證，同時也是對“憲法和基本法共同構成特別行政區的憲制基礎”的深入論證。
確立上述命題不僅具有深刻的理論意義，還具有直接的現實指導意義。特別行政區的憲制基礎問題是基本法研究中的基礎課題、重大課題，在這個課題上的研究取得突破和進展，有助於廓清人們長期存在的關於特別行政區的憲制基礎的認識誤區，為中央針對“一國兩制”實踐提出的一系列方針政策和重大決定提供理論支撐，彰顯學術理論研究對推動解決“一國兩制”實踐面臨的新問題的積極作用。
胡錦光
（中國人民大學法學院教授）
