澳門基本法何以成功貫徹實施
《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》（以下簡稱“澳門基本法”）一九九三年三月三十一日由全國人民代表大會根據《中華人民共和國憲法》制定，一九九九年十二月二十日澳門回歸之日起開始實施。回歸前葡萄牙制定的《澳門組織章程》不是完整意義上的現代憲制文件，正是澳門基本法這部耗時數年、精心打造的憲制文件，把“一國兩制”法律化、制度化，第一次對澳門各方面的治理作出了科學規劃和具體安排，規定了回歸後澳門在“一國兩制”下實行的各種重要制度體制，包括政治、法律、行政、經濟、社會、居民權利和自由等，是澳門地區全新的組織章程。二十年來澳門基本法得到了全面貫徹實施，成為整個澳門特別行政區的行為指南，取得了舉世公認的成功，有力保障和促進了澳門社會穩定、經濟發展、人權保障和民主進步。整個澳門脫胎換骨，面貌一新，全面提升，發生了翻天覆地的根本變革。實踐證明，這是一部符合澳門特別行政區憲制地位和實際情況，能夠給澳門帶來安定繁榮、穩定發展，能夠不斷滿足澳門居民對美好生活需求的憲制文件，經驗彌足珍貴，值得認真總結。
一、澳門基本法得到了成功實施
二十年來澳門基本法得到全面、準確貫徹實施，主要體現在以下五個方面：
第一，國家恢復對澳門地區行使主權，澳門自回歸之日起納入國家治理體系和憲制秩序當中，憲法和基本法同時開始在澳門適用、實施，共同構成澳門特別行政區的憲制基礎。中央認真履行對澳門特別行政區的各項憲制責任，基本法規定的全面管治權得到落實，包括組建澳門特別行政區政府、任免特別行政區行政長官和主要官員，支持並監督澳門特別行政區行政長官和特別行政區政府依法有效施政，接受行政長官述職；接受澳門特別行政區終審法院法官委任的備案；解釋澳門基本法，對澳門本地立法進行備案審查，增加澳門基本法附件三所列在澳門實施的全國性法律，通過有關法律問題的決定，及時解決澳門發展中遇到的新問題；妥善處理涉及澳門的外交和涉台事務；承擔起澳門地區的防務；與澳門特別行政區政府一道承擔起維護國家安全的責任等。
第二，行政主導的政治體制得以確立和完善。行政長官領導澳門特別行政區行政機關，是行政機關的首長，打造了強有力的行政團隊，又代表整個特別行政區，全面履行自己的憲制責任，在整個特別行政區地方治理中發揮了領導核心作用。立法機關與行政機關嚴格按照基本法互相制約，又互相配合，形成了建設性的互動關係，沒有產生嚴重內耗內亂。司法機關嚴格依法獨立運作，公正司法，履行起捍衛特別行政區憲制秩序和澳門法治的責任。在行政主導體制下，澳門行政、立法、司法“三權”嚴格依照基本法各司其職，各負其責，運作順暢。正因如此，澳門回歸後“一國兩制”制度優勢得到了充分發揮，適度多元發展初見成效，經濟持續走強，民生不斷改善，可謂政通人和，百業繁榮，居民安居樂業。
第三，嚴格依據基本法和全國人大常委會有關解釋、決定發展澳門民主政治。“一國兩制”下“澳人治澳”、高度自治得到成功落實，澳門中國居民幾百年來第一次真正成為自己土地的主人，行政長官和主要官員都由澳門人擔任，實踐證明，澳門人能夠治理好澳門。回歸以來，澳門特別行政區依法順利進行了五任行政長官選舉和六屆立法會的選舉。特別行政區行政長官和政府、立法機關傾聽民意，了解民情，順應民心，始終把施政重點放在持續發展經濟、改善民生、不斷滿足居民對美好生活的需求上。澳門居民依法有序參與特別行政區選舉、立法、決策等各項公共事務當中，在澳門治理中真正發揮作用，居民的幸福感、獲得感不斷增強，從澳門回歸得到了實實在在的好處和提升。二○一二年澳門特別行政區依法循序漸進地對行政長官和立法會產生辦法進行了適當修改，擴大了兩個產生辦法的民主程度，進一步提升了民主的品質及有效運作。政制發展不動則已，動則必成，短平快，沒有把政制發展持久化。二十年來，澳門特別行政區沒有單純追求民主的形式，沒有盲目攀比，沒有好高騖遠，不折騰，不矯情，追求實實在在的實質民主和政治進步，走出了一條適合自己情況、具有澳門特色的民主之路。
第四，澳門特別行政區居民享有空前的權利自由，人權得到實實在在的保障。基本法規定的澳門居民享有的各項人權自由，包括言論、新聞、出版、結社、集會、遊行、示威等基本權利和自由得到了充分保障。此外，澳門特別行政區居民中的中國公民依法與內地人民一道參與國家事務的管理。根據全國人民代表大會確定的代表名額和代表產生辦法，澳門特別行政區居民中的中國公民選舉了澳門特別行政區的全國人民代表大會代表，參加最高國家權力機關的工作。澳門特別行政區的全國政協委員積極參政議政，對不斷完善國家各方面的治理作出了自己的貢獻。
第五，澳門法治不斷健全完善，法治體系逐漸形成。回歸前，澳門法律殘缺不全，適用的大部分法律包括“五大法典”均是葡萄牙法律，很多不適合澳門本地情況，本地立法嚴重不足。一九九九年十月，根據澳門基本法的規定，全國人大常委會作出《關於處理澳門原有法律的決定》，對澳門原有法律進行了大規模清理，共審查了975個法律和法令。二十年來澳門特別行政區繼續對原有法律進行清理及適應化工作。立法會積極發揮基本法賦予的立法職能，及時回應社會發展對法律的需要，截至二○一九年九月，共審議通過289項法律，其中新增法律190項，修改法律99項，逐漸形成了具有澳門自身特色的法律體系。澳門治安持續改善，犯罪率不斷降低，從一個犯罪猖獗、社會混亂之地變為舉世聞名的安全之都。可見，二十年來澳門從立法到執法、司法、守法、法律服務、法律人才培養都得到了全面提升，法治體系不斷完善，為澳門的長期繁榮穩定提供了堅實的法治保障。
二、澳門基本法成功實施的經驗
二十年來澳門基本法順利成功實施，積累了很多很好的經驗，值得認真總結並發揚光大。主要有以下四個方面：
（一）正確處理了“一國”與“兩制”的關係
澳門特別行政區政府、全體居民和整個社會始終把“一國”作為“兩制”的根和本，自覺維護“一國”，真心實意認同祖國，接受回歸祖國的事實，義無反顧、心甘情願進入祖國大家庭，承認、接受國家主權和中央全面管治權，自覺納入到國家治理體系和憲制秩序當中去，在“一國”問題上從不迴避，從不動搖，從不猶豫，從來堅定不移，一以貫之，得到了中央和全國人民的信任和認可。中央當然在政策上給予澳門各種優惠和支持，全力支援澳門各項事業的發展，實現了內地與特別行政區的“雙贏”。既講“兩制”，也旗幟鮮明地講“一國”，“一國”之利和“兩制”之便得到充分顯現和發揮，澳門“一國兩制”實踐進入良性迴圈。
正因如此，澳門找準了自己在國家總體發展佈局中的戰略定位，積極融入國家發展大局，大膽參與國家改革開放和現代化建設，善於運用“一國”帶來的各種發展機遇和便利條件，爭取並獲得了中央的大力支持，多次獲得中央新的授權，擴展了高度自治權範圍。二○○三年澳門開始實施《內地與澳門關於建立更緊密經貿關係的安排》及10個補充協議，獲得眾多優惠。澳門實際管轄的面積不斷擴大，拓寬了發展的區域空間。二○○九年橫琴島澳門大學新校區獲得特別法律管轄權，不久前全國人大常委會再次授權澳門特別行政區對橫琴口岸澳方口岸區及相關延伸區實施管轄。隨着“一帶一路”倡議的實施和《粵港澳大灣區發展規劃綱要》的出台，國家大力支持澳門“一中心、一平台、一基地”建設，在中央持續不斷的政策支持下，澳門經濟保持平穩發展，經濟發展帶動了社會活力的釋放，澳門同胞對未來充滿信心和希望。
值得特別指出的是，澳門特別行政區自覺維護憲法、基本法和中央的權威，積極回應中央關於維護國家主權、安全的關切，主動履行維護國家安全責任，以行動維護“一國”原則。二○○九年即出台《澳門特別行政區維護國家安全法》，順利完成了基本法第23條立法。為配合《維護國家安全法》的實施，二○一八年澳門特別行政區制定《澳門特別行政區維護國家安全委員會》行政法規，建立健全了維護國家安全的制度體制機制。根據二○一六年全國人大常委會對香港基本法第104條的解釋精神，澳門特別行政區主動修改澳門立法會選舉制度，加入“防獨”條款，預先排除干擾，確保愛國愛澳力量在立法會的主導地位。
正是因為澳門特別行政區對“一國兩制”的全面準確理解和執行，正是因為澳門特別行政區自覺採取行動維護國家主權、安全、發展利益，基本法在澳門的實施才得以行穩致遠，得到全面貫徹實施，真正落實落地。
（二）正確處理憲法與基本法的關係
憲法是國家的根本法，是包括港澳在內的全國的總章程，基本法是依據憲法制定的特別行政區的“小章程”、“子章程”，是我國憲法的“例外”，但不是我國憲法“之外”，是我國憲法的特別組成部分。把基本法與憲法對立起來，離開憲法談基本法，離開憲法實施基本法，離開憲法解釋基本法，否定基本法的終端、頂層憲制架構，試圖把基本法打造成特別行政區的“憲法”，都是極其錯誤的，也是十分危險和有害的，是造成基本法不能準確全面實施、“一國兩制”實踐走形變樣、偏離正確軌道的重要原因。
二十年來澳門基本法實施的經驗表明，澳門特別行政區不僅接受由憲法和澳門基本法共同構成的特別行政區本地的憲制秩序，而且自覺接納、融入並維護全國的憲制秩序和治理體系，尊重國家憲法以及根據憲法確立的國家各項制度體制，既認識了解基本法，也認識了解國家憲法。特別行政區政府在施政時當然首先看基本法，同時還清醒認識到基本法之上還有憲法，凡涉及中央依法管理事務和中央與特別行政區關係、內地與澳門關係的事務，除了看基本法，還要看憲法，尊重、配合中央事權的行使。儘管基本法為特別行政區另行設立了很多特殊的制度安排，但是並沒有在所有事情上都做了特別、另行的處理，特別行政區既有特別之處，也有與內地兄弟省市區相同之處，也就是與內地一樣的地方。換句話說，“一國兩制”天然地包含着“一國一制”的因素，即特別行政區與內地一樣的地方，例如關於中央政權機構設置、職能等，對全國都是一樣的，這些都寫在國家憲法裡，基本法無需、也沒有重複這些規定，但這些對特別行政區毫無疑問同樣是有效的。總之，澳門特別行政區能夠自覺把自己地方的憲制體系納入國家憲制框架內，尊重和認同國家主體實行的社會主義制度，實現了本地憲制秩序與國家憲制的成功對接，實現了一個“社會主義的基礎規範”與資本主義政制和法制相容。這是澳門基本法能夠成功實施的一個重要經驗。
（三）行政長官和特別行政區法院承擔起了在澳門實施基本法的主體責任
依據澳門基本法規定，行政長官負責執行基本法。也就是說，行政長官是在特別行政區貫徹實施基本法的第一責任人。歷任行政長官牢固樹立憲法、基本法至上觀念，深刻認識到落實憲法和基本法是保持澳門長期繁榮穩定的關鍵，把基本法作為自己施政的“手冊”，把特別行政區政權的運轉始終放在基本法的軌道上，不折不扣，嚴格依據基本法處理一切事務。行政長官還帶動整個特別行政區全面學習認識憲法和基本法，帶動整個社會自覺依據基本法辦事，很好發揮了實施基本法第一責任人的作用。
除了行政長官，澳門特別行政區法院對基本法的實施也承擔着重要的主體憲制責任，肩負在本地解釋基本法的重任。法院實施基本法的主要方式就是依據基本法定分止爭，公正司法，在判案過程中解釋基本法。二十年來澳門特別行政區法院始終遵循基本法的立法原意和根本宗旨解釋基本法有關條款，自覺接受“人大釋法”和“人大決定”的效力，有力維護了國家憲制的統合，也捍衛了澳門司法獨立，為“一國兩制”成功實踐作出重大貢獻。
（四）積極開展憲法基本法教育，不斷提高全體居民的憲法基本法意識。
二十年來澳門特別行政區持續不斷地推行憲法和基本法教育，憲法基本法觀念深入人心，也是基本法成功實施的重要因素。歷任行政長官在施政報告中均強調要落實好“一國兩制”，切實宣傳和貫徹基本法。特別行政區政府法務局、教育暨青年局、行政公職局、學校、澳門基本法推廣協會等官方和非官方團體也將推廣憲法和基本法作為重點工作，形成了“既多元一體又協調統一的憲法和基本法宣傳教育機制”，既面向全體市民又重點針對青少年、公職人員，達到了良好的社會效果，澳門同胞普遍贊同“一國兩制”的制度安排，認同依據憲法和基本法治理澳門的正當性和合理性。澳門還通過舉辦國家安全教育展，宣傳總體國家安全觀，提升澳門居民的國家安全意識。
當然，澳門基本法二十年的實施也不是完美無缺的，改善的空間還很大，未來的路還很長。我們必須從長計議，總結經驗，發揚成績，彌補不足，不斷開創基本法實施和“一國兩制”實踐的新局面。首先，要進一步深入研究憲法在特別行政區的適用問題，繼續處理好基本法與憲法的關係。其次，要進一步完善基本法實施的相關體制機制，處理好“人大釋法”與特別行政區法院釋法的關係，明確“人大決定”的法律效力。第三，必須強化國家安全的立法、執法和司法，切實維護好國家安全。第四，對標國際先進水準，不斷完善澳門法治，進一步提高法治化程度和水準，完善澳門特色的法治體系。第五，必須持續不斷開展憲法和基本法的宣傳教育，不放鬆，不偷懶，尤其要加強對青少年的教育工作。
二十年對於一部法律而言不是一個短時間，也不是一個很長時間。相比一些存在了數百年的憲制性法律，澳門基本法的歷史還很短。但是這二十年打下了堅實的基礎，邁出了成功的第一步，積累了豐富的經驗。二十年實踐已經證明，“一國兩制”行得通、辦得到，是澳門特別行政區長遠發展、長期繁榮穩定的金鑰匙；澳門基本法也是一部行得通、辦得到的憲制性法律，符合澳門實際，解決澳門問題，契合國家發展大勢，順應世界發展潮流。只要堅守憲法和澳門基本法不動搖，繼續全面準確貫徹實施基本法，不斷完善相關制度體制機制，切實維護好國家安全，在基本法的軌道上澳門的明天一定更美好，澳門未來“一國兩制”之路一定越走越寬廣，越走越光明！
王振民 （清華大學法學院教授）
