切實維護和鞏固特別行政區憲制秩序

引子：紀念中華人民共和國澳門特別行政區基本法實施二十周年研討會十二月三日在北京人民大會堂舉行，共收到內地和澳門專家和學者三十七篇文章，會上安排十二位代表發言交流。《蓮花廣場》將分期刊登部分文章，真知灼見，與讀者分享。

今年是澳門回歸祖國二十周年。二十年來，“一國兩制”實踐在澳門特別行政區取得有目共睹的成就。總結澳門“一國兩制”實踐成功經驗，最根本的一條就是以憲法和基本法為憲制基礎構建的特別行政區憲制秩序在澳門特別行政區得到有效地落實和維護。正如習主席五年前在慶祝澳門回歸祖國十五周年大會上講話所指出的，“‘一國兩制’、‘澳人治澳’、高度自治方針和澳門特別行政區基本法在澳門社會廣泛深入人心、得到切實貫徹落實，憲法和基本法規定的澳門特別行政區的憲制秩序得到尊重和維護，中央全面管治權有效行使，特別行政區享有的高度自治權受到充分保障。”五年後的今天我們重溫習主席的這段講話，深感全面維護、鞏固特別行政區憲制秩序，是確保“一國兩制”實踐在香港、澳門行穩致遠的第一要務。這就要求必須全面準確地理解和把握特別行政區憲制秩序。

一、香港、澳門回歸是憲制秩序的根本轉變。習主席在香港回歸二十周年慶祝大會上的講話中指出，“回歸完成了香港憲制秩序的巨大轉變，中華人民共和國憲法和香港特別行政區基本法共同構成香港特別行政區的憲制基礎。”這個論述深刻地指出了香港回歸是憲制性的秩序轉變（澳門亦如此），即由我國憲法和基本法共同構成憲制基礎的特別行政區憲制秩序取代了香港、澳門原來的管治方式。

我國憲法是規定國家根本政治制度以及其他重要制度的根本法，是全體中國人民共同意志的體現。為了實現祖國和平統一，憲法允許國家在必要時設立特別行政區，在特別行政區實行不同於國家主體地區實行的制度。因此，憲法是創設特別行政區及其制度的法律淵源。基本法是根據憲法，由全國人民代表大會制定的規定特別行政區制度、體制和政策的基本法律，在特別行政區實行的制度、體制和政策均以基本法為依據。由此而形成了以憲法和基本法為共同憲制基礎的特別行政區憲制秩序。這個新憲制秩序與原來由外國在香港、澳門實行的管治模式有本質的不同，所以說是原有的根本轉變。

二、特別行政區憲制秩序的根本宗旨是維護國家的主權、安全、發展利益，保持香港、澳門的長期繁榮穩定。我國對香港、澳門恢復行使主權首先是為了實現和維護國家統一，也是為了促進香港、澳門和國家的共同發展。為此，必須堅持“一國”是實行“兩制”的前提和基礎，“兩制”從屬和派生於“一國”，並統一於“一國”之內。把堅持“一國”原則和尊重“兩制”差異、維護中央對特別行政區全面管治權和保障特別行政區高度自治權、發揮祖國內地堅強後盾作用和提高港澳自身競爭力有機結合起來。絕不容忍任何挑戰“一國兩制”底線的行為，絕不容忍任何分裂國家的行為。特別行政區憲制秩序要為此提供制度和機制保障。

三、特別行政區憲制秩序的核心是中央與特別行政區關係。我國實行單一制的國家政治體制。按照單一制原則，中央對包括香港、澳門在內的所有地方行政區域擁有全面管治權。體現在特別行政區，中央全面管治權包括中央授予特別行政區的高度自治權和中央直接行使的權力。在基本法規定的特別行政區享有的行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權中，既授予特區各政權機關充分的權力，同時，也規定最高國家權力機關和中央人民政府對特區各政權機關所行使權力的相應的領導權和監督權。按照授權原則，被授權者須對授權者負責。為此，基本法規定，行政長官作為特別行政區首長和政府首長，必須對中央人民政府和特別行政區負責，其中最重要的職責是負責執行基本法和在特區適用的其他法律。這就要求行政長官不僅要就行使基本法授予特別行政區的高度自治權對中央和特區負責，也要對中央直接行使的權力在特區的落實負責。因此，正確處理中央與特別行政區關係需要把中央依法行使權力和特別行政區履行主體責任有機結合起來。

四、特別行政區憲制秩序必然要求特區的法律、司法體系要符合特區的法律地位和基本法的規定。基本法以一系列條文對特別行政區的政治法律地位作出規定，同時還規定，在特別行政區實行的制度和政策均以基本法為依據；無論是被保留的原有法律，還是特別行政區制定的法律，均不得抵觸基本法。根據香港基本法和澳門基本法的規定，全國人大常委會還分別作出處理香港原有法律和澳門原有法律的決定，明確規定採用為香港、澳門特別行政區法律的香港、澳門原有法律，在適用時必須作出必要的變更、適應、限制或例外，以符合我國對香港、澳門恢復行使主權後這兩個特別行政區的地位和基本法的有關規定。對此，特別行政區行政長官以及行政、立法、司法機關均負有責任，全國人大常委會也負有責任。港澳回歸以來，全國人大常委會就兩部基本法的實施做出必要的解釋和決定，都是為維護和鞏固特別行政區憲制秩序對香港、澳門的法律和司法活動加以規範的必要之舉。黨的十九屆四中全會報告明確提出，要完善全國人大常委會對基本法的解釋制度，依法行使憲法和基本法賦予中央的權力，這是特別行政區憲制秩序的應有內涵，也是維護和鞏固特別行政區憲制秩序的必然要求。

五、特別行政區憲制秩序必然要求香港、澳門融入國家發展大局。繼黨的十九大報告提出支持香港、澳門融入國家發展大局的重大方針後，四中全會報告又把完善香港、澳門融入國家發展大局的機制作為健全中央依照憲法和基本法對特別行政區行使全面管治權的制度之一加以提出，可見其意義重大而深遠。融入國家發展大局，走上同祖國共同發展、永不分離的大路，是由特別行政區憲制秩序的根本宗旨所決定的，也是港澳回歸後依託國家發展大勢，提升和發揮自身獨特優勢，在為國家發展作出貢獻的同時，解決自身深層次矛盾和問題，為港澳民眾謀求更大福祉的不二之選。習主席親自謀劃、部署、推動的粵港澳大灣區建設國家發展戰略，關係國家發展大局，關係港澳發展前途，關係最廣大民眾切實利益，是民心所向！新時期的“一國兩制”實踐應當也一定能夠為此作出新貢獻。

黨的十九屆四中全會作出的《中共中央關於堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化的若干重大問題的決定》，把“一國兩制”作為黨領導人民實現祖國和平統一的一項重要制度加以提出，第一次在國家治理體系中明確了“一國兩制”的制度定位，並就“嚴格依照憲法和基本法對香港特別行政區、澳門特別行政區實行管治”，“堅決依法治港治澳，維護憲法和基本法確定的憲制秩序”作出具體部署，彰顯了中央按照特別行政區憲制秩序治理好港澳的制度自信和決心。我們當以此為行動指南，確保“一國兩制”行穩致遠。

徐 澤 （全國港澳研究會會長）