總督 立法會與“行政主導”

一部憲法性文件的核心，永遠是權力的分配。《澳門組織章程》搭建了一套怎樣的權力骨架？答案是：行政主導。

章程規定，澳門本身的管治機關包括總督和立法會。總督由葡萄牙總統任免，擁有行政大權和部分立法權，可以單獨頒佈法令。立法會則由直選、間選和委任三類議員組成，與總督共同行使立法職能。這一架構，與當時澳門的實際情況高度匹配——殖民者退場在即，華人社會尚未做好全面接班的準備，一個強有力的行政主導體制，保證了過渡期的基本穩定。

然而，“行政主導”的天平，嚴重傾斜。總督不僅可發起立法，還可解散立法會。一位議員曾形象地描述：立法會像個“消防隊”，哪兒着火了就去救，但火種在哪裡、燒多大，是總督說了算。

這種安排在當時有其合理性。一九七六年的澳門，政治根基尚淺，政黨發育幾乎為零，若實行議會主導，很可能陷入無休止的內耗。一個強大的行政中樞，可以快速決策、集中資源，這在回歸談判未定、經濟轉型待啟的年代顯得尤為關鍵。

但任何制度都有代價。“行政主導”在實踐中逐漸演變為“總督治澳”。立法會審議權被弱化，民間戲稱之為“垃圾會”或“橡皮圖章”——議員議論幾句可以，真正決定權從來不在他們手裡。葡裔與華裔議員之間也時常爆發派系衝突，澳督往往利用這些裂痕鞏固自己的權力。

“輕重權衡自在心”。權力的分配從來不是技術問題，而是價值觀問題。一部章程的天平傾向哪一邊，取決於起草者對“好政府”的想像。一九七六年的答案選擇了效率優先、制衡次之。這幫助澳門平穩度過了二十多年，但也留下了一個沉重的遺產：如何在行政主導與民主監督之間找到平衡？

沒有一種制度是完美的，但每一種制度都在回答自己的時代問題。（章程 · 四）

吳志良