價值與策略：以低空經濟促多元發展

近年，全球新一輪科技革命和產業變革加速演進，而低空經濟在技術創新、政策引導和產業升級的多重推動下以驚人的發展速度受到高度關注，成為各個國家和地區競相佈局的新賽道。“十五五”規劃在提到“培育壯大新興產業和未來產業”時，明確表示要加快“低空經濟等戰略性新興產業集群發展”。對於澳門來說，發展低空經濟是迎接新科技革命與促進經濟適度多元的新選擇，也是把握國家發展新興產業帶來的新機遇。

一、澳門發展低空經濟的現實價值

（一）發展新質生產力，促進本地現代科技創新。

低空經濟是新一代信息技術、先進製造、新能源和人工智能深度融合的產物，其發展高度依賴科技創新能力與高端人才支撐。加快促進低空經濟在澳落地生根，可倒逼本地科研體系、高等教育與產業需求深度對接，吸引國內外領先企業、研發機構和創業團隊來澳設立研發中心、測試基地或運營總部。此外，通過推動eVTOL、智能無人機、低空通信導航監視系統等前沿技術的應用示範，加速5G、北斗、AI、物聯網等數字技術在本地的集成創新與場景落地。長遠來看，低空經濟不僅將豐富本地科技創新生態，還可為澳門青年提供多元化就業創業路徑。

（二）培育新的經濟增長點，助力澳門經濟適度多元發展。

長期以來，澳門經濟高度依賴博彩業，產業結構單一問題突出，抗風險能力弱。作為融合航空、數字技術、智能裝備與現代服務業的新興戰略性產業，低空經濟涵蓋城市空中交通、無人機物流配送、低空觀光旅遊、應急醫療救援等多個高附加值業態，具備技術密集、資本密集和創新驅動的特徵。澳門如能加快發展低空經濟，不僅能夠催生本地一批新業態、新模式、新企業，還能有效帶動低空產業鏈上下游協同發展，培育具有持續增長潛力的非博彩支柱產業，切實推動經濟結構向適度多元轉型，增強澳門經濟的韌性與活力。

（三）發揮澳門區位與制度優勢，融入粵港澳大灣區建設。

澳門毗鄰珠海，屬粵港澳大灣區珠江西岸城市，具有“一國兩制”制度、自由開放營商環境，以及與葡語國家的廣泛聯繫等優勢，可與穗深等低空經濟先行城市形成緊密聯動，共建低空監管、空域規劃、飛行服務、應急救援一體化體系，打造大灣區低空跨境協同示範窗口，在大灣區低空經濟協同發展中扮演重要角色。在澳琴一體化建設語境下，澳門也可以與橫琴探索共建低空經濟試驗示範區、跨境低空物流通道、國際低空旅遊航線等重大項目，不僅可加快攻克澳門與內地低空資源要素流動的制度壁壘，還極大推動澳門從“通道經濟”向“平台經濟”升級，在區域產業鏈、供應鏈、價值鏈和中葡國際經貿合作中嵌入更具戰略意義的功能節點，提升澳門在國家重大發展戰略的貢獻度。

（四）提升城市治理水平，促進民生發展。

澳門具有城市空間小、人口密度大、海域範圍廣的特點，利用無人機可以提升城市巡檢、違建排查、交通監控、環保監測、消防救援、海上搜救的精準度與回應速度。在城市安全與應急治理方面，利用無人機或低空飛行器進行海上搜救，以及風災、火災現場處置，可以快速抵達、實時監控，提升應急指揮效率，彌補地面力量不足。在大型活動（如大賽車等）中，利用無人機空中視角有利於管控人流與疏導交通。在環保與基建監測方面，利用低空設備便利於進行空氣、噪音，以及樓宇結構、橋樑隧道安全的常態化監測，為舊區更新、交通規劃、世遺保護提供高精度信息支撐。同時，實行無人機配送，可以突破地面堵塞等問題，便利出行與物流轉送。低空緊急醫療轉運，則有利危重病人的快速就醫，提升醫療保障能力。

二、澳門發展低空經濟的現實障礙

（一）低空法規尚不健全

澳門航空管理法規體系以第4/2025號法律《民航活動法》為基底、以第32/94/M號法令《澳門空中航行規章》為操作準則，整體基於傳統民航安全監管框架建立，但對無人機、eVTOL等新興低空航空器規制較少，缺乏針對性法規和適航認證標準。新核准的《澳門空中航行規章》雖參照鄰近地區相關法例對規範無人機活動的制度作出較大修訂，但僅對25公斤及以下的無人機及其飛行提出要求，未對載人低空飛行設定法律框架。然而，內地載人無人機重量早已突破200公斤，部分更達400公斤級，香港新出台的《二○二五年小型無人機（修訂）令》亦增設丙類無人機，並在施政報告中提出為重量超過150公斤的“非傳統飛行器”制訂專用法例。相較之下，澳門低空經濟法規明顯滯後於技術發展趨勢，更缺少適航認證、運行審定、數據採集等方面的規定，不利於低空經濟產業創新發展。

（二）空域資源制約明顯

作為世界上人口密度最高的地區之一，澳門陸地面積狹小、人口密集、高樓林立，空域結構高度複雜。澳門空域雖覆蓋全境但實際可用空域極為有限，大部分空域屬於國際機場及直升機場的航道保護區，且長期處於繁忙的大灣區空域網絡中，民航、軍航以及跨境飛行活動交織疊加，加之無人機活動在22處世遺景點、受保護建築物等特定區域被禁止，共同加大低空空域資源緊張狀況，低空飛行活動受到較多制約。以空域限高為例，內地與香港均將1,000米以下空域視為低空空域，並逐步放寬範圍內的飛行限制措施。經修訂的《澳門空中航行規章》也僅將本地飛行限高由30米調升至特定區域的50-250米。飛行高度上的剛性約束，不僅難以支撐eVTOL起降過渡、城市空中交通等高階應用場景，也低於無人機高效巡航作業所需的合理飛行高度。

（三）低空基礎設施建設薄弱

發展低空經濟依賴完善的地面與空中支撐體系，包括垂直起降場、無人機起降平台、充電與能源補給設施、數據處理中心等關鍵基礎設施。然而，澳門現有航空基礎設施幾乎完全服務傳統民航運輸，缺乏適用於城市空中交通的專用基礎設施。在城市內部，由於建築密集、樓間距小、淨空條件差，澳門可用於建設低空基礎設施的地塊並不多，即使部分區域具備改造潛力，也受限於嚴格的建築法規、噪音管制及公眾安全考量，短期內難以建成。澳門也尚未建設任何低空運行所需的配套設施網絡，如eVTOL和大型物流無人機普遍依賴高功率快充或換電系統，但澳門至今未規劃任何專用充換電站點。澳門本地還缺乏專業的航空器MRO基地、飛行培訓中心和低空交通管理平台，難以支撐高密度高頻率的低空飛行活動，更加重監管部門對空域開放的安全顧慮。

（四）專業人才引育相對滯後

長期以博彩業主導的經濟結構，決定澳門人力資源供給高度集中於服務業，與低空經濟對高端技術人才的迫切需求形成衝突。當前，本地高等教育體系缺乏低空經濟相關專業支撐，部分院校雖提供計算機、電子工程或數據科學課程，但課程內容偏重通用理論，未能與低空應用場景形成對接，難以勝任低空產業鏈中的關鍵技術崗位。澳門現有職業技能培訓體系也未能覆蓋低空經濟有關崗位如無人機操控員、無人機群飛行規劃員等，難為有意從事低空經濟的青年提供空間。澳門雖通過《人才引進法律制度》提出引進人才，但尚未有與低空經濟相關人才獲批案例，因此，有必要增加與發展低空經濟相關的專業人才引進類別。

三、澳門發展低空經濟的實施策略

（一）制訂與完善低空法規制度

參考周邊地區立法經驗及國際技術標準，推進澳門低空法律制度完善和創新。應盡快檢視《澳門空中航行規章》關於無人機活動的有關規定，明確25公斤以上無人機、eVTOL或低空飛行器的運行規則、適航標準、數據安全、責任認定等。必要時，還可啟動針對低空飛行器監管的專門立法。依托橫琴深合區的政策優勢，先行先試設立低空經濟“監管沙盒”，允許在安全可控條件下開展eVTOL試飛、無人機物流配送、低空觀光等創新應用，積累運行數據和監管經驗，為後續立法及修改提供實證支撐。依托新近設立的“低空經濟工作組”，通過粵港澳大灣區低空經濟產業聯盟“粵港澳大灣區標準創新聯盟”等平台，積極推進與大灣區內地城市的低空經濟協同發展，特別是深化與穗深珠在無人機操作員資質、空域開放程序、飛行安全標準等方面的互認或簡化程序，降低跨境運營的制度合規成本。

（二）創新空域管理機制

立足澳門空域緊張、高度城市化且毗鄰橫琴深合區的現實情況，不宜追求全面放開，可基於風險管控的政策試點逐步拓寬有限空域。如在路環、九澳等地試點低空生態巡護無人機，用於山林防火、海岸線監測等，或在衛生站與澳門協和醫院之間試點醫療無人機運輸航線，通過可控、可視的示範項目積累運行經驗，逐步推動低空空域開放。按此邏輯延伸，可在現行澳門低空空域分區基礎上進一步優化，創新實施高度分層、功能分區的空域管理模式，借此在有限空域中實現安全、公平與效率的平衡。立足本地空域資源有限情境，加快構建“空天地一體化”的低空飛行監管體系，引入先進的低空監視技術和設備，實現對飛行目標的實時定位、軌跡追蹤、身份識別和風險預警，強化飛行活動的動態管控。此外，還應完善低空飛行應急處置體系，制定飛行事故應急預案，明確應急響應流程、救援責任分工。

（三）加快低空基礎設施建設

考慮到土地資源緊缺情況，應以輕量、集約、共享的思路推進相關工作。一方面，以“可改造樓頂+公共設施+交通樞紐”為載體，在本地加快建設一批標準化微型垂直起降平台，並充分考慮起降點的兼容性和覆蓋度，力求實現“一坪多用”。另一方面，由澳琴聯合出資並引入社會資本，在橫琴深合區建設集無人機起降場、eVTOL充換電站、MRO中心、飛行培訓模擬艙於一體的低空綜合服務基地，服務兩地企業，亦可避免重複投資建設。長遠來看，應在《澳門特別行政區城市總體規劃（二○二○至二○四○）》中期評估中增補低空經濟基礎設施建設專項內容，如要求新建公共建築預留屋頂起降條件、新建道路配套低空經濟通信微站等。鑒於廣東低空經濟製造業優勢明顯，澳門可積極爭取其在提供零部件、派駐科創團隊、共享實驗數據等方面的支持，借此統一建設標準。

（四）加強低空經濟人才引育

在人才培養上，支持澳門高校立足自身優勢、結合低空產業需求開設低空經濟相關碩、博士課程，支持學生前往大灣區內地城市低空經濟相關單位和企業交流學習。借助澳琴（國際）教育大學城建設契機，推動澳門高校與內地強校共建聯合實驗室或開展聯合培養。吸引低空經濟龍頭企業及國際航空組織參與人才培養，探索“1+1”雙導師制聯合培養模式和“訂單式培養”計劃，形成產學研用的完整培養鏈條。在人才引進上，宜在人才引進計劃中明確增列低空經濟相關專業人才類別，並給予優惠政策，吸引更多低空經濟發展專才來澳。

總之，發展低空經濟不僅是澳門擁抱新一輪科技革命與產業變革，更是推動經濟適度多元發展取得實質進展的重要路徑。面對現存多方面挑戰，澳門應充分立足自身優勢，借助制度創新、區域協同、基建完善和人才引育，在確保風險可控的前提下系統謀劃、分步推進，打造低空經濟“澳門樣本”，借此進一步融入和服務國家發展大局。

劉向東

澳門理工大學人文及社會

科學學院博士研究生

婁勝華

澳門理工大學人文及社會

科學學院教授