剛性約束與柔性治理：

澳門公共部門組織架構改革的制度張力與調適路徑

澳門公共行政體系正經歷回歸以來最深刻的重構，一場以法治化、標準化、精細化為導向的自我革命正在悄然推進。澳門特別行政區政府頒佈了第13/2025號行政法規《公共部門及實體的設置及組織架構的一般制度》，正式取代已生效逾四十年的第85/84/M號法令。這項被學者稱為“勢在必行”的改革舉措，標誌着澳門公共行政改革從零散調整走向系統重構的關鍵轉折。

新法規不僅為澳門公共部門組織架構設立了現代基準，更試圖通過剛性約束機制破解“九龍治水”、“機構臃腫”等歷史積弊，為構建符合現代治理需求的行政體系奠定法制基礎。

一、歷史積弊：舊有行政架構與當代治理需求的脫節

澳葡時期制訂的第85/84/M號法令《澳門公共行政組織結構大綱》形成於上世紀八十年代，其立法背景與當今社會的複雜結構、多元經濟發展形態，以及居民對公共服務質量的期望早已不相符合。四十年來，澳門從“小城”躍升為國際旅遊休閒中心，人口增長超三倍，經濟結構多元化催生大量新職能。

舊有的行政架構在面對跨境金融監管、智慧城市建設等新興領域時顯得力不從心，運作弊端叢生，結構性問題日益凸顯。舊法令的滯後，導致部門間“權責交叉”與“管理真空”並存，既造成政策制訂的系統性、連貫性不足，又大幅增加了部門間的協調成本與社會治理成本。

在法規頒佈前，澳門公共部門設置缺乏統一明確的標準，導致機構重疊、職能碎片化問題嚴重。過去一些改革陷入“合久必分、分久必合”的思維與“簡繁往復”的循環，關鍵在於缺乏剛性約束機制。

二、法治破冰：新法規的核心內容與制度創新

《公共部門及實體的設置及組織架構的一般制度》法規從頂層設計重構公共行政組織的法律體系，為未來政府運作繪製了清晰藍圖。法規確立了職能明確、精簡高效、相互配合、創新服務四大基本原則，明確行政公職局作為統籌部門，負責跟進、協調及評估特區政府按照法規開展的重組公共部門及實體的工作。

在部門設立方面，法規體現了嚴格的限制性取向，明確規定“只有在出現新職能，且難以透過調整現有部門的組織架構履行有關職能時，方可設立新的部門”，從源頭上控制機構膨脹。最為引人關注的是，法規對部門的領導官職及內部附屬單位的數量設定了量化的上限標準，按人員規模分為三個層級：人員規模200人以下：上限為2個領導官職、2個廳級及4個處級附屬單位；人員規模200人至1,000人：上限為3個領導官職、6個廳級及12個處級附屬單位；人員規模1,000人以上：上限為4個領導官職、8個廳級及16個處級附屬單位。法規同時完善了項目組、自治基金及諮詢組織的基本規範，明確這些實體不下設附屬單位，也不設自身人員編制，從制度設計上堵住了“隱性膨脹”的漏洞。

三、科學性與局限性：剛性約束的雙刃劍效應

新法規通過標準化、量化規範為澳門公共部門組織架構提供了明確指引，這種“剛性約束”體現了法治精神，但其不靈活性也可能引發新的問題。

1.法規的科學性規範

法規對部門規模與架構的匹配關係進行了科學量化，建立了規模──架構比例關係，使部門組織結構有了明確標準。這種標準化管理有助於防止機構無序擴張，控制行政成本。法規還實現了職能導向的架構分類，明確廳級單位負責履行所屬部門的政策性目標和核心職能。處級方面，廳級單位可依需求及必要時可設處級單位，機構的輔助性工作只可設置為處級。這種設置體現了依據職能重要性設置架構的科學管理思維。

同時，流程優化的整合原則要求以合理分工與流程管理為原則，把性質相同、相近或流程上密切相關的職能及工作集中在同一附屬單位執行，有助於減少內部協調成本。

2.剛性約束與科學治理的失衡

然而，這種“一刀切”的規範模式在複雜的行政實踐中可能顯示出其科學治理的失衡。機械的人數標準忽略了不同部門職能複雜性的差異，同樣人員規模的部門，其業務複雜程度可能天差地別。法規也缺乏動態調整機制，難以適應快速變化的社會治理需求。澳門作為微型經濟體，面臨的外部環境變化極為迅速，剛性架構可能削弱政府應對新挑戰的靈活性。

同時，量化標準可能忽視公共服務的人性化價值，過度的標準化與流程化可能削弱公務人員的自主性與創新動力，導致“坐等指令”的消極行政文化。

3.“大”廳級與“大”處級的管理困境

在法規規定下，部門設置廳級和處級有一定的數量時，一些超過1,000人的大部門為應對管理幅度問題，可能會在內部形成“大”廳級與“大”處級的變通做法。這種實際運作與法定架構的不一致，會導致管理層次混亂、權責不對等等新問題，違背了法規設計的初衷。

四、部門博弈：量化標準引發的競爭行為

法規推行之後，部門設置廳級和處級有一定數量限制時，會不可避免地引發公共部門內部各層級間的資源競爭。

在總量控制的前提下，各部門為爭取更多的“佔有率”，會在機構重組過程中展開激烈博弈。這種競爭不僅體現在領導職數和附屬單位數量上，更會延伸至預算分配、職能劃轉、人員編制等關鍵資源上，可能衍生出新型的部門壁壘。

量化標準可能誘發“湊人數保架構”的行為，一些部門可能為了達到更高層級的標準而虛報需求或不合理地擴充人員，與法規的精簡目標背道而馳。同時，職能重要性與人員規模不匹配的問題也會凸顯，一些職能關鍵但規模較小的部門可能在資源配置中處於不利地位。

五、執行障礙：從制度文本到治理實效的挑戰

法規的落實面臨諸多執行障礙，如何跨越從制度文本到治理實效的鴻溝，是澳門公共行政改革面臨的關鍵考驗。

利益重構的阻力不容忽視。機構改革本質上是權力與資源的重新分配，必然面臨來自既有利益格局的阻礙。合併部門、精簡領導職數，直接涉及現有官員的職位調整，可能產生執行阻力。

職能整合的複雜性也是一大挑戰。法規生效後，會按規定標準和上限逐個部門審視，重點定位各部門應有的職能。這一過程需要精確的職能梳理與重構，技術複雜度高。此外，人員適應的困境同樣存在。新法規要求各公共部門及實體應按照行政公職局編制的工作日程檢視自身的組織法規，但長期在舊體制下工作的公務人員可能需要較長時間適應新架構與流程。

法規還面臨配套制度缺位的問題。組織架構的改革僅是公共行政改革的第一步，未來更關鍵的是要配套推進公務員制度的深度改革，包括聘任、晉升、績效管理等制度。

六、融合與創新：構建服務型、智慧型、有為政府的路徑

澳門公共行政改革不應局限於組織架構調整，而應着眼於構建適應新時代治理需求的服務型、智慧型、有為政府。

1.建設以人為本的服務型政府

法規實施應促進從“部門中心”到“用戶中心”的轉變，通過機構整合推動“一站一網通辦”服務模式，減少民眾與企業辦事環節與等待時間。

同時，在部門重組時需要動態調整各部門服務事項與標準，確保公共服務無盲區、監管無真空，對出現的新興領域明確專責部門。

還應完善公眾滿意度評價機制，用好服務對象評價，並作為部門職能優化的依據，驅動公共部門持續改進服務質量。

2.建設數據驅動的智慧政府

應加快推進“數字政府”建設，利用科技賦能提升治理精細化、智能化水平。通過大數據、人工智能等現代科技手段，推動行政流程數字化、決策科學化與服務智能化。

同時，構建智能組織架構，利用數據分析及精準測算各部門最優規模與結構，為動態調整組織架構提供科學依據，超越單純依靠人員數量的機械標準。還需建立基於數據的績效評估體系，通過即時監測各部門工作負荷、辦事效率、服務質量等指標，實現組織效能的可視化管理。

3.建設主動擔當的有為政府

法規實施應促進從“避責思維”到“擔當作為”的文化轉型，在明確權責邊界的同時，建立容錯糾錯機制，激勵公務人員主動作為。重要的是要平衡“精簡”與“賦能”的關係，在控制機構規模的同時，賦予前線部門足夠的資源與許可權，確保政府具備應對複雜治理問題的能力。

還需繼續完善跨部門協同機制，通過制度化溝通管道、資訊共享平台和聯合行動流程，破解“權責交叉”或“管理真空”的困境。

七、內地經驗借鑒：比較視角下的啟示

中國內地的行政體制改革經驗為澳門提供了有益參考。內地近年來通過“放管服”改革、大規模機構重組、數字政府建設等多輪改革，積累了豐富經驗。職能有機統一的大部門制是內地改革的重要方向，通過整合職能相近部門，減少職責交叉分散，如市場監管、生態環境等領域的大部門制改革值得澳門參考。

編制立法與剛性約束也是內地控制政府規模的重要手段，內地通過嚴格的編制立法、機構限額管理，為機構設置劃定紅線，與澳門的量化上限思路相通。

八、結語：在剛性約束與柔性治理之間尋求平衡

澳門《公共部門及實體的設置及組織架構的一般制度》法規的頒佈，標誌着澳門公共行政改革邁出了從“頭痛醫頭”轉向“制度引領”的關鍵一步。然而，組織架構的改革僅僅是起點，真正的挑戰在於如何通過後續配套改革，將紙面制度轉化為實實在在的治理效能。

未來的改革需要在剛性約束與柔性治理之間尋求平衡，既要有明確的機構與職數規範，又要保留足夠的靈活性適應動態變化的治理環境。澳門的系統性重塑與整體性重構是一場深刻而宏大的變革，是澳門在“一國兩制”框架下實現更高水平、更高質量、更可持續、更具活力發展的必由之路。唯有通過持續的制度創新與治理變革，澳門才能構建起符合“一國兩制”要求、適應時代發展、滿足居民期待的現代政府體系。

有關法規已經生效，澳門公共部門架構重組的大幕正在拉開。行政公職局表示，將以三年為目標完成所有部門檢視，法務局與印務局的合併重組已成為首個落地案例。改革路徑已經清晰，關鍵在於行動與落實。這場深刻變革的最終目標，是建設一個更加勤政、廉潔、高效、公正的法治政府、現代服務型政府，為澳門特區的長期繁榮穩定提供堅實的制度保障。

對於澳門而言，這場公共行政架構改革不僅關乎政府運作效率，更是關乎這座城市在新時代國家發展格局中的戰略定位與歷史命運。

華南師範大學政治與公共管理學院博士研究生

陸世華