普惠性津貼與階梯性援助

所謂普惠性津貼是指面向全體居民發放的津貼，強調的是保障對象的普遍性。一直以來，澳門社會福利中有多項普惠性津貼，例如現金分享、水電費補貼、巴士補貼等。而階梯性援助是指針對家庭社會收入階梯，制定相應的有區別的經濟援助政策。

一、普惠性津貼的政策缺陷

應該說，普惠性津貼具有“見人有份、雨露均沾”的形式公平特點，且可以省卻因精準尋找津貼對象而耗費的行政成本。但是，這種全民覆蓋的“撒胡椒粉”式津貼制度卻存在明顯的缺陷。一是公共資源使用效率不高。在普惠性津貼政策下，相當部分財政資源流向高收入群體，而真正需要援助的低收入弱勢群體獲得的邊際效用較低，未必能夠最大程度地發揮公共資源使用效率。二是違背社會福利的公平原則。高收入家庭與低收入家庭獲得同等補貼，看起來是絕對公平，而本質上卻是形式公平，是一種“逆向再分配”，違背社會福利的公平性原則。三是構成財政壓力。普惠性津貼的支出具剛性特徵，例如，現金分享支出隨人口增加而支出金額不斷上升，具有不可逆性，從而對財政形成一定壓力。

二、階梯性援助的政策優勢

階梯性援助政策的優勢主要表現：一是精準紓困。通過經濟審查建立分層標準，精準投放資源於貧困、殘障、多子女家庭等最需要援助人群。 二是緩解財政壓力。階梯性援助可通過“收入越高，補貼越少”的機制，減少對高收入群體的無效支出。以現金分享計劃為例，若排除高收入群體，每年約可節省數億澳門元。三是緩解收入差距。階梯性援助通過差異化補貼，可以縮小社會貧富差距。四是應對人口老齡化挑戰。二○二一年，澳門六十五歲以上人口佔比已達百分之十四點六，醫療和養老需求增加。階梯性援助可定向支持長者護理和醫療補貼。五是促進社會流動。普惠性津貼某種程度上助長了“不勞而獲”的社會心態，而階梯性援助可設置“退出機制”，在收入超過一定標準後補貼遞減，加上鼓勵就業，將補貼與工作掛鈎，從而激勵低收入群體通過就業改善經濟狀況。六是促進社會公平。階梯性援助通過顯性化公平機制，可以消除普惠性津貼的形式公平，而促進實質性公平。

可見，與普惠性津貼相比，階梯性援助政策更具優勢，既能體現公平原則，又能最大程度地發揮公共資源效用。因此，對於澳門來說，在福利政策上，應逐步將普惠性津貼轉化為階梯性援助。

三、推進普惠性津貼向階梯性援助轉化

應該說，澳門現有福利體系中蘊含有階梯性援助的制度實踐。例如，“經濟援助金”及“三類弱勢家庭援助”體現的就是分層理念，只不過是覆蓋範圍有限。同樣，其他地區也有階梯性援助的成功案例。例如，香港的“在職家庭津貼計劃”，就是按家庭收入、工時、子女人數實行分層補貼，覆蓋約百分之十低收入家庭，精準率達九成。通過收入分層，針對性支出較全民發放減少百分之三十以上。台灣的“低收入戶生活補助”制度，將補助標準劃分為三級，結合醫療、教育配套，有效降低貧困率。新加坡的“就業入息補助計劃”(Workfare Income Supplement)將補貼與工作掛鈎，鼓勵居民取得工作收入，成功減少福利依賴。

參考既有的成功經驗，澳門在制定與推行階梯性援助過程中，通過收集家庭收入、支出、成員構成等資料，評估不同家庭的經濟狀況。按家庭收入劃分低收入、中低收入、中等收入等階梯，並根據生活成本設定貧困線，劃分不同的援助等級，為每個階梯設定不同的援助金額或服務。同時，根據通脹率、就業率等指標每年調整收入分層區間，對於收入略超門檻的家庭按比例減少補貼，從而防止“懸崖效應”的發生。

考慮到現實中居民認知，以及平衡公平與效率、控制行政成本、防範社會阻力等因素，建議實行漸進式福利改革，以降低轉型風險。可以選擇公屋申請家庭或特定群體（如多子女家庭）試點階梯援助，驗證效果後再推廣。與此同時，保留部分普惠性津貼，如醫療券、教育津貼等全民津貼，減少社會反彈。

通過上述路徑，在維持社會穩定前提下，將普惠性津貼轉化為階梯性援助，實現從“全民津貼”到“精準援助”的轉型，實現更精準地援助有需要群體，提升資源配置效率，增強財政可持續性，促進社會公平。

澳門理工大學教授 婁勝華