回歸以來澳門社會治理的實踐經驗

（二）精兵簡政為政府運行增效賦能

回歸以來，為配合社會經濟的全面快速發展，特區政府持續擴展政府職能，雖說某種程度上發揮了在社會各領域中的管理、協調作用，但也造成了機構臃腫、人員冗雜、辦事效率低下等問題。自二○一五年起，澳門特區政府便積極推行“精兵簡政”，推行精簡部門、限制公務人員數量增長等舉措，雖然取得了積極成效，但是依舊存在陷入“精簡──再膨脹”的風險。因此，厲行精兵簡政應着重從以下幾個方面入手。

首先是探索建立控制公務人員增長的新機制。回歸以來，澳門公務人員數量持續膨脹。二○一五年是回歸後增幅最多的一年，增幅達4.4%，截至二○一六年底已突破3.3萬人。二○二○年各公共部門在職及計劃聘請的公務人員總數約3.8萬人。公務人員數量腫脹，加劇財政負擔，消耗公共資源。為遏制公務人員數量快速上漲勢頭，二○二○年特區政府制訂了公務人員數量控制在3.8萬以內的總目標，規定原則上在具備員額空缺時公共部門方可增聘人員。該舉措有效控制住了公務人員數量上漲勢頭。不過，當前控制手段制度化程度不足，還有可能會造成個別關鍵部門人手不足的情況，因此，應從以下幾個方面對公職人員數量予以控制。首先是推行市場化人才招聘制度，增加員額制編制崗位。當前內地多個城市為控制事業編制人員數量，已開始推行招聘員額編制人員。員額編制採取“控制總量”、“事業待遇”、“實名管理”的管理方式，本質上不屬於體制內人員，員額制編制人員與用人單位直接簽訂聘用合同，合同期限內根據考核情況決定是否續聘，具有高度的靈活性。澳門當局可參考內地員額制編制管理模式，建立起符合澳門實際情況的政府員額編制人員招聘制度，以達到控制公務人員編制數量的目的，減少由公務人員冗雜而引起的“人浮於事”現象。其次是縮小公務人員員額管控範圍。二○二四年四月一日，《澳門理工大學法律制度》及《澳門旅遊大學法律制度》正式生效，澳門大學、澳門理工大學及澳門旅遊大學公立院校人員將不再納入到整體公務人員員額管控範圍，整體公務人員員額管控目標下調至3.5萬人。因此，澳門當局可參照此舉縮小公務人員的員額管控範圍，縮小範圍的重點可為行政體系中不直接參與公共政策制定與社會管治的非核心職能部門的公務員，如公立衛生機構與教學機構人員等。

其次是推動政府職能重組，提高行政效率。為實現精兵簡政，自二○一五年起，澳門特區政府以“精簡”、“效能”為原則對部門進行優化，以實現“大部制”為核心目標，對政府部門職能及架構進行重組，提升政府管治效能和服務水平。第三屆特區政府任期內完成了33個部門或實體重組工作，撤銷了7個部門及實體。二○二四年，第五任行政長官賀一誠表示，特區政府已先後完成41個公共部門和19個自治基金的重整方案。然而，澳門的機構重組工作仍存在一些問題，可在以下三個方面優化。首先是澳門當局應轉變思想，減少“一事一機構”的機構設置行為。回歸後，澳門政府為應對社會經濟快速發展所產生的各類問題，在政府內部成立了大量專業化組織，導致機構越設越多問題。對於事關政府核心職能的公務，如政策制訂、危機處理等事項，盡量從政府內部抽調業務骨幹應對社會發展中出現的新問題。對於非核心職能公務，則盡量交由社團去做。其次是成立政府架構重組委員會。簡單的“大部制”改革雖然可以實現部門精簡與重整，但是在重組過程中，可能會出現公共服務缺失的情況，影響民眾對政府的評價。同時，政府內部仍然存在難以解決的職能交叉問題。因此，成立專門機構重組部門，在深入調研各單位實際情況、充分了解民意的基礎上，實現機構高效、高質量重組。再次是搭建網絡平台，降低行政成本，促進資訊高效傳輸。實行“大部制”的重要優勢是可以減少政府內部資訊傳遞障礙，提高行政效率。在政府系統內部搭建網絡資訊傳遞平台，可以更好的配合“大部制”行政改革。

（三）改革行政授權制度，落實簡政放權。

澳門的行政授權制度承襲自澳葡政府，如今行政長官授權予司長時，需要援引帶有葡治色彩的第85/84/M號法令《澳門公共行政組織結構大綱》，司長以下政府官員的大部分行政權力均由行政長官以授權或轉授權的方式授予。行政授權制在維護行政主導體制的同時，存在導致權力人格化、降低行政效率等問題。第五任行政長官賀一誠指出：“澳門現行採用的行政授權制度，已不適合現代澳門社會，需要從制度上進行改革。”行政授權制度改革是提升澳門特區治理體系和治理能力現代化建設的重要一環。首先是對政府權力架構進行全面梳理。行政授權制改革之前必須先理清政府內各級各部門實際行使的公共權力，並依法依規將行政權力事項公開化，製作“權力清單”，明確各級機關的職責許可權，為行政授權制度改革做好鋪墊工作。其次是以法律形式明確官員職權。應在對現行官員權力體系梳理基礎上，以“法律授權”為核心，改變現行的人格化授權，明確官員權力由法律授予的原則，將行政權力職位化、法律化。

四、融入國家發展及助力中國式現代化建設

（一）發揮澳門在“一帶一路”建設獨特作用

“一帶一路”倡議與中國式現代化之間存在着密切關係，高質量共建“一帶一路”是中國式現代化國際合作實踐的重要載體，為中國式現代化創造有利條件。早在二○一五年澳門就積極參與“一帶一路”建設，二○一八年國家發展改革委員會與澳門特區政府簽署《支持澳門全面參與和助力“一帶一路”建設的安排》，為澳門高質量參與“一帶一路”創造有利條件。近年來，澳門參與“一帶一路”建設取得豐碩成果。廣州大學與社會科學文獻出版社聯合發佈的《粵港澳大灣區藍皮書》顯示：按出口目的地統計，二○二三年澳門輸往“一帶一路”沿線國家的貨值為7.7億澳門元，同比增長47.8%；按貨物原產地統計，二○二三年澳門進口“一帶一路”沿線國家貨值309.2億澳門元，同比增長18%。

當前世界上有葡萄牙、巴西、安哥拉、莫桑比克等9個葡語國家，此外，還有歐盟、非盟、美洲國家組織等6個政府間國際組織將葡萄牙語作為官方語言。澳門在與葡萄牙語國家和國際組織的交往中具備特殊優勢，這也是澳門在國家“一帶一路”建設中可以發揮的獨特作用。

首先是加強與葡語國家的金融合作。長期以來，澳門一直致力於打造“中葡金融服務平台”。二○一七年，總規模約10億美元的“中葡合作發展基金有限公司”落戶澳門，投資涉及製造業、農業、基礎設施等8個項目。澳門人民幣清算行已與16家葡語國家銀行建立人民幣清算代理關係，至今累計人民幣跨境貿易結算額已超一萬億元。未來，澳門當局應加強金融市場合作，吸引葡語國家和國際組織的金融機構落戶澳門，強化人民幣在葡語國家使用情況的流動監測，持續跟進中葡合作發展基金的項目。

其次是促進與葡語國家的經貿合作。中央一直支持澳門特區建設“中國與葡語國家商貿合作服務平台”，“十四五”規劃明確提出要拓展澳門“中葡平台”的功能。近年來，中國與葡語國家的貿易額已超過2,200億美元，為“中國與葡語國家商貿合作服務平台”建設提供了廣闊的空間。澳門當局應充分利用好“中國與葡語國家商貿合作服務平台”，搭建中國與澳門葡語系國家經貿合作的溝通橋樑，積極承辦“中國──葡語國家經貿合作論壇（澳門）部長級會議”在內的高級別會議。

最後是加強與葡語國家的科技合作。澳門應加強與葡語國家，尤其是葡萄牙與巴西的科技合作，積極承辦“巴葡科技企業（澳門）創新創業大賽”在內的科技競賽，吸引更多科技人才來澳發展，促進更多科技成果在橫琴轉化，早日達成“二○二八年吸引巴西和葡萄牙優秀科創團隊落戶澳（橫）琴20個”的既定目標。

（二）積極推動粵港澳大灣區建設

二○二三年，習近平總書記在廣東考察時指出，要使粵港澳大灣區成為新發展格局的戰略支點、高質量發展的示範地、中國式現代化的引領地。粵港澳大灣區建設實質上是以“一國兩制”為前提，結合大灣區城市的優勢與特點，實現一國之內的區域經濟一體化。澳門應結合大灣區所需、澳門所長，利用自身的特點和優勢積極配合粵港澳大灣區建設，助力中國式現代化。

首先是充分發揮澳門“一國兩制”的獨特優勢。“一國兩制”是澳門參與粵港澳大灣區建設的最大優勢。在“一國兩制”背景下，澳門實行與國際高度接軌的自由經濟運作模式，長期採取低稅率政策且無外匯管制，可實現人員、商品、資金和資訊自由流動，擁有國際社會認可的良好營商環境。澳門未來應重點發揮“一國兩制”的優勢，借助澳門的開放門戶和平台為粵港澳大灣區提供高質量跨境金融服務，當好粵港澳大灣區與葡語國家、歐盟及東盟“中間人”角色，以當前產業多元化發展為契機加大人才吸引力度，建立粵港澳大灣區人才儲備庫。

其次是提升澳門居民的粵港澳大灣區身份認同與價值認同。全國政協委員吳志良在二○二四文化強國建設高層論壇上指出：“粵港澳大灣區建設要畢其全功，必須建成一個共同的精神家園，需要構建共同的身份認同和價值認同。”自古以來，粵港澳人民同根同源、血脈相連，共用嶺南文化。澳門當局應利用好建設粵港澳大灣區的歷史機遇，先行推動澳門居民大灣區認同，促進整個粵港澳大灣區居民擁有共同的歸屬感，掃清粵港澳大灣區建設的身份認同障礙。

最後是高質量建設好橫琴粵澳深度合作區。當前橫琴粵澳深度合作區建設已進入到高質量快速發展的“下半場”。當下澳門應加快完善深合區綜合性立法工作，探索合作區新型管理體系，補齊與粵港澳大灣區建設相關的金融配套，優化跨境資本流動方案，積極參與到粵港澳大灣區國際商業銀行建設工作中，圍繞中醫藥等“四新”產業，構建粵澳合作中醫藥科技產業園等新平台與新載體，推廣“橫琴研發、澳門註冊、橫琴生產、全球銷售”的澳門中醫藥產業發展新模式。

五、不斷開創經濟高質量發展新局面

（一）錨定經濟多元化、市場化目標

回歸後，澳門經濟的飛速發展離不開祖國的大力支持與關懷，也離不開澳門特區政府與居民的政治智慧。應始終堅持澳門在經濟治理方面積累的重要經驗。

一是必須堅持市場化改革方向。澳葡時代澳門經濟模式帶有一定的壟斷性質，如博彩專營制度。回歸後，澳門特區政府打破博彩專營制度，引進市場化競爭機制，使澳門經濟得以飛速發展。除博彩外，在土地、人力要素市場推動市場化改革都取得了一定成效。因此，澳門特區政府應繼續推進經濟市場化改革方向，實現經濟高質量發展。

二是堅定經濟多元化發展目標。澳門回歸後博彩業的快速發展導致澳門經濟對博彩經濟的嚴重依賴。二○二○年新冠疫情爆發，沉重打擊澳門經濟，也讓澳門特區政府意識到發展多元產業的重要性。

澳門特區政府在《澳門特別行政區經濟適度多元發展規劃（二○二四至二○二八年）》中明確了實現經濟多元的總體目標，即落實“1+4”經濟適度多元發展策略，鞏固提升綜合旅遊休閒業，大力發展大健康、現代金融、高新技術、會展商貿和文化體育等四大重點產業。澳門特區政府應圍繞“1+4”發展策略，錨定經濟多元化戰略。

三是以博彩業為抓手推進經濟多元化發展目標。澳門在短期內無法改變博彩業獨大的經濟發展格局，因此，澳門應發揮博彩業在促進經濟多元發展中的作用，可以協議形式要求博彩企業用營業所得投資多元化產業，如舉辦會展、演唱會等吸引國內外遊客，助力澳門世界旅遊休閒中心建設。

（二）優化與內地“互聯互通”機制

加強與內地的區域合作是澳門歷屆政府的施政重點，然而，目前澳門與內地的“互聯互通”機制存在一些問題。當前內地大部分行業對澳門持開放態度，澳門則設置了門檻。例如，橫琴對澳門醫護人員專業資格實行備案認可制，而澳門則僅承認持有澳門居民身份證的醫務人員專業資格，其他人員則需要特別認可，無疑阻礙了人才的良性流動。

澳門的發展離不開祖國大陸的支持，當前的“單邊開放”機制阻礙了內地與澳門之間的人才等資源要素的良性流動，最終影響澳門經濟多元化發展目標。因此，澳門當局應開放資質認可、技術標準等規則，逐步放寬內地尤其是珠三角城市律師、醫生等專業人士的執業限制，促進澳門吸納內地優質人才資源，積極促進澳門與內地之間的要素流通，助力澳門經濟多元發展。

總之，澳門需要進一步提升治理能力與管治水平。堅定“一國兩制”與“愛國者治澳”原則，維護國家安全，確保“一國兩制”事業行穩致遠。持續鞏固完善行政主導體制，推進公共行政改革，落實簡政放權，為政府運行增效賦能。

發揮澳門在“一帶一路”建設獨特作用，融入國家發展大局，積極推動粵港澳大灣區建設與高質量建設好橫琴粵澳深度合作區，助力中國式現代化建設。錨定經濟多元化與市場化目標，優化與內地“互聯互通”機制，不斷開創經濟高質量發展新局面。（下）

澳門理工大學人文及社會科學學院教授 婁勝華

澳門理工大學公共政策博士生 趙 友