橫琴粵澳深合區“共商共建共管共享”體制的政策內涵
——基於《總體方案》《促進條例》與《發展規劃》的文本解析
內容摘要：本文依據《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》並主要圍繞自二○二三年三月一日起施行的《橫琴粵澳深度合作區發展促進條例》及二○二三年十二月頒佈的《橫琴粵澳深度合作區總體發展規劃》，從文本角度解析“粵澳共商共建共管共享體制機制”的宏觀政策指引及後續條例與規劃中的具體規範，指出此種“四共”體制所涉“共”的內涵並非簡單的混同狀態，而應是責、權、利相統一的辯證關係。唯有明晰“四共”體制的政策內涵，避免在合作過程中因為認知差異與觀念分歧產生不必要的困擾，才能真正實現《總體方案》明確規定“到二○二四年澳門回歸祖國廿五周年時，粵澳共商共建共管共享體制機制運作順暢”的階段性要求，進而助力合作區建設的長遠發展。
一、初心所在：關於“四共”的頂層設計及其細化
二○二一年九月，中共中央、國務院印發《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》（以下簡稱《總體方案》）並發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實，在指導思想上明確提出“粵澳共商共建共管共享體制機制”（以下簡稱“四共”體制），並在緊隨其後的發展目標上作出進一步規定。由此可知，建設橫琴新區的初心就是為澳門產業多元發展創造條件，而在新形勢下做好橫琴粵澳深度合作區開發，是深入實施《粵港澳大灣區發展規劃綱要》的重點舉措，是豐富“一國兩制”實踐的重大部署，是為澳門長遠發展注入的重要動力，有利於推動澳門長期繁榮穩定和融入國家發展大局。
鑒於合作區建設無論對粵澳哪一方而言都是全新的事務，如何理解並落實“四共”體制並無現成的經驗可參考，必須仰賴各方在合作區建設過程中的不斷探索。為落實總體方案關於上述“四共”體制，圍繞合作區建設先後又有二○二三年三月一日施行的《橫琴粵澳深度合作區發展促進條例》（以下簡稱《促進條例》）、二○二三年十二月頒佈的《橫琴粵澳深度合作區總體發展規劃》（以下簡稱《發展規劃》）及一系列相關政策、法律及行政法規配套出台，為合作區進一步明確“四共”體制提供了切實可行的方向指引與規範依據。
時值澳門即將迎來回歸祖國廿五周年，《總體方案》關於合作區建設發展目標也明確規定“到二○二四年澳門回歸祖國廿五周年時，粵澳共商共建共管共享體制機制運作順暢”，在此有必要在此回顧和檢視《總體方案》印發以來關於“四共”體制付諸實踐的基本狀況並展望合作區建設的發展態勢。為此，筆者將依據前述《總體方案》並主要圍繞《促進條例》及《發展規劃》，從文本角度解析“四共”體制的政策內涵，並就其中所涉的若干觀念及由此暴露的問題略呈一孔之見，以期拋磚引玉，就教方家。
二、“共商”所涉應遵原則、責權主體與事項範疇
在“四共”體制中首先必須明確“共商”的內涵：一是需要明確共商過程中各方應遵的基本原則；二是需要明確粵澳雙方以甚麼機構作為各有責權的共商主體，以此區分負責決策（“商”）與負責執行（“建”）的不同主體的法律地位；三是需要明確屬於共商對象的重大事項範疇。
（一）關於共商之應遵原則
此原則可概括為以下幾項：一是促進發展原則，合作區建設應當堅持解放思想、改革創新、互利合作、開放包容，發展促進澳門經濟適度多元的新產業，建設便利澳門居民生活就業的新家園，構建與澳門一體化高水平開放的新體系，健全粵澳共商共建共管共享的新體制，推動澳門長期繁榮穩定和更好融入國家發展大局。這也正是《促進條例》文件命名關鍵詞特別設有“促進”二字的深意所在。二是授權與委托原則，廣東省人民政府及其有關部門、珠海市人民政府及其有關部門應當根據合作區開發建設實際，將有關省、市管理許可權依法授權或者委托給合作區有關機構行使。三是指導支持原則，廣東省人民政府及其有關部門應當結合自身職能制訂措施，加大對合作區指導支持力度，把合作區作為深化改革、擴大開放的試驗田和先行區。四是鼓勵探索原則，合作區率先在改革開放重要領域和關鍵環節大膽創新、先行先試、自主探索，推進規則銜接、機制對接，打造具有中國特色、彰顯“一國兩制”優勢的區域開發示範。五是容錯免責原則，在合作區進行的改革創新未能實現預期目標，但是符合合作區戰略定位和任務要求，決策程序符合法律、法規或者有關規定，未牟取私利或者未惡意串通損害公共利益的，對有關單位和個人免於追究相關責任。
此處需要注意的是，上述應遵原則不但是“共商”應遵的基本原則，也是“共建”、“共管”及“共享”體制同樣應遵的基本原則，但對“共商”而言尤其顯出原則的重要性。這是因為在“四共”體制中的一切探索與努力都有賴於“共商”機制的啟動，負責合作區開發管理的議事決策機構在共商過程中負有決策的職權與責任，但此種職權所涉事項除了依法享有的本職範疇的事項，還有相當一部分事項是來自廣東省人民政府及其有關部門、珠海市人民政府及其有關部門的授權或委托。鑒於整個合作區建設的探索性質，在鼓勵支持制度創新之際必須預留容錯免責的空間。
（二）關於共商之責權主體
合作區管理委員會是負責合作區開發管理的議事決策機構，亦即該委員會是“共商”之責權相統一的法定主體。細則性的《促進條例》進一步規定，合作區管理委員會由廣東省、澳門特別行政區雙方按照《總體方案》聯合組建，實行雙主任制；廣東省和澳門特別行政區有關單位、珠海市人民政府、中央駐粵相關機構，是合作區管理委員會的成員單位。其責權包括如下方面：首先，有權負責合作區開發管理的議事決策，還可以根據合作區實際需要，按照議事決策程序對共商所涉各類重大事項的具體內容進行調整。其次，該機構有權建立廉政審計機制，按照規定對合作區執行委員會及其工作機構開展廉政監督和審計監督。但要注意的是，廣東省審計主管部門依法對合作區開展審計監督；廣東省有關部門與合作區加強廉政審計業務交流，促進溝通協調。第三，該機構有權建立合作區促進澳門經濟適度多元發展成效評估指標體系，開展年度評估，評估結果向粵港澳大灣區建設領導小組報告。但要注意的是，除法律、行政法規和國家規定以外，不得設置對合作區執行委員會及其工作機構的考核、評比等項目。
（三）關於共商之重大事項範疇
管理委員會有權統籌決定合作區的各項重大事項，其中涉及國家事權的事項應當按照程序報批，具體包括四類：一是重大規劃，包括共商合作區總體發展規劃、國土空間規劃、重要專項規劃、年度工作總結和計劃安排，年度預決算建議草案等。二是重大政策，包括共商需要省人民政府支援的重大政策，需要爭取國家支援的產業、財稅、人才、通關、創新創業等方面的重大政策，合作區立法建議等。三是重大項目，包括合作區的基礎設施建設、產業發展和公共服務等領域的重大項目。重大項目的具體標準，由合作區管理委員會另行制訂。四是重要人事任免，包括提出管理委員會副主任建議人選，任免管理委員會秘書處秘書長、副秘書長和執行委員會主任、副主任，以及執行委員會職能設置、工作機構和人員額度等事宜。
對此“共商”事項，《發展規劃》聚焦健全合作區開發管理機構運行機制的問題，強調在中央區域協調發展領導小組領導下，建立健全合作區管理委員會依法依規、科學民主、充分協商的決策機制，不斷優化完善管理委員會議事規則，簡化議事決策流程；強化管理委員會對執行委員會的充分授權，建立健全對執行委員會促進澳門經濟適度多元發展工作的督查督辦機制，研究建立執行委員會主任向管理委員會述職報告制度；加快建立新型廉政審計工作機制，加強合作區廉政審計專員與粵澳廉政審計部門的工作協同。
三、“共建”所涉責權主體、職能類別與事項範疇
與前述“共商”強調合作區開發管理的議事決策機能不同，“共建”強調的是負責合作區具體開發建設工作，為此需要明確“共建”所涉的責權主體、職能類別與事項範疇。
（一）關於負責共建的責權主體
合作區執行委員會是合作區管理委員會的日常工作機構，承擔合作區建設主體執行責任，負責合作區具體開發建設工作，依法履行國際推介、招商引資、產業導入、土地開發、項目建設、教育醫療、文化體育、社會保障等相關行政管理和公共服務職能。為此，《促進條例》重申這一機構的使命，規定合作區執行委員會及其工作機構是承擔合作區經濟、民生管理等相關行政管理和公共服務職能的法定機構。
關於共建機構的職能類別，首先是行使經濟、民生管理等相關行政管理和公共服務職能。其次是法律、法規、規章規定由設區的市及以下人民政府及其有關部門行使的經濟、民生管理等相關行政管理和公共服務職能，可以由合作區執行委員會及其工作機構行使。該機構還有權受託行使相應來源的行政管理和公共服務職能。合作區執行委員會及其工作機構的權責清單，由合作區執行委員會向社會公佈。廣東省人民政府及其有關部門交由合作區執行委員會及其工作機構行使的行政職權目錄，由廣東省人民政府制定並向社會公佈。在法治保障方面，該機構有權行使相應的職權。
（二）關於共建事項之具體範疇
其一，規劃與管理方面：一是土地利用與建設，土地利用應當符合合作區規劃，以集約高效、滿足長遠發展為原則，構建靈活多樣的土地供應體系；二是基礎設施建設，包括完善島內綜合交通系統，暢通對外聯繫通道，加強“二線”通道及周邊基礎設施建設，加強琴澳一體化立體交通體系建設；三是智慧城市建設，依托數字政府基礎底座建設城市大數據中心和智慧城市運行管理中心，搭建高效便捷的城市運行管理服務平台，支撐跨部門信息共享和業務協調，實現公共資源智慧化配置；四是地下空間建設，建立健全地下空間開發利用統籌協調機制，探索城市地下空間豎向開發、分層賦權等土地管理改革創新，在建設用地的地上、地表、地下分別設立使用權；五是生態保護建設，健全生態環境評價和監測監管制度，嚴守生態保護紅線、環境品質底線、資源利用上線，制定生態環境准入清單，落實生態環境分區管控要求，形成集濕地生態、城市形象、生活休閒於一體的海灣景觀；六是公共設施建設，提升城市建設和運營管理水平，統籌推進污水管網、固廢處理、信息基礎、公共文化等公共設施的建設。
其二，促進產業發展方面：一是高新科技產業，支援合作區建設發展急需的科技基礎設施，引進國內外頂尖科研院所設立重大創新平台，構建技術創新與轉化中心，創建國家級重大科研平台，打造粵港澳大灣區國際科技創新中心的重要支點；二是數字經濟產業，支援合作區加快發展數字經濟，完善數字基礎設施，建設人工智能協同創新生態，推動大數據、人工智能、物聯網等賦能實體經濟和城市發展，打造下一代互聯網產業集群；三是中醫藥產業，支援合作區建設中醫藥生產基地和創新高地，發展中醫藥服務貿易，建立具有自主知識產權和中國特色的醫藥創新研發與轉化平台；四是大健康產業，發展休閒養生、康復醫療、健康管理、高端醫療服務等大健康產業；五是文旅產業，發展休閒度假、會議展覽、舞台演藝、體育賽事觀光、遊艇旅遊等文旅產業，支援合作區開展國際旅遊品牌推廣，推動旅遊、文化跨界融合，發展影視、原創藝術、動漫、電競等文化創意產業；六是現代金融產業，發展銀行、證券、保險、私募股權投資等金融業態，鼓勵合作區營造與港澳、國際接軌的金融營商環境，探索構建適應合作區高水平開放的金融監管協調機制。
其三，便利澳門居民生活就業方面：一是對接澳門的教育服務體系，完善在合作區就業、居住的澳門居民子女就學政策，建立銜接澳門的教育服務機制，推動與澳門學校的交流與合作；二是對接澳門的備案執業體系，具有澳門等境外執業資格的金融、建築、規劃、設計等領域專業人才，在符合行業監管要求條件下，經備案後在合作區提供服務，其境外從業經歷可以視同境內從業經歷；三是對接澳門的青年創業體系，支援合作區打造橫琴澳門青年創業谷、中葡青年創新創業基地等載體，為澳門青年提供更多的創新創業空間；四是對接澳門的居住環境、醫療服務、養老服務、社會服務、交通服務等體系。
對此“共建”事項，《發展規劃》聚焦於下述兩個層面：第一是完善工作機制，強調要健全執行委員會工作規則，優化完善執行委員會工作機構設置，形成層級管理、權責分明、協同高效的運行機制；執行委員會要建立事權範圍內的科學決策、高效執行的工作機制，加強與中央和國家機關有關部門、管理委員會成員單位、廣東省委和省政府派出機構的溝通協調；制定適應合作區新體制的保密管理辦法，允許符合條件的境外人員可根據工作需要知悉有關國家秘密、工作秘密。第二是創新人事管理，建立健全符合合作區發展需要的人員管理制度體系，採用組織選派與市場招聘相結合、掛職與任職相結合等多種方式，廣泛彙聚境內外優秀人才參與合作區建設；執行委員會主要負責人由澳門特別行政區政府派人專職擔任。允許合作區商廣東省在現有公務員工資政策框架內，綜合考慮珠海公務員、港澳地區內派幹部的工資收入水平，探索激勵幹部擔當作為的工資收入內部分配和福利待遇辦法。 （上）
澳門學者同盟常務理事 劉 倩
