《海洋功能區劃》及《海域規劃》的關鍵

閱畢《澳門特別行政區〈海洋功能區劃〉及〈海域規劃〉諮詢文本》後，筆者發現找不到《海洋功能區劃》及《海域規劃》的關鍵，皆因內容包羅萬有，但卻找不到做好這件事的關鍵。篇幅有限，本文嘗試透過兩個簡單角度切入分析：“何謂區劃”和“文本中的區劃建議圖”。

海洋功能區劃就是海洋治理手段

“海洋區劃”（ocean zoning）概念來自於土地使用計劃的“區劃”（zoning）。“始於美國的區劃是公共權力──一種管理私人土地利用對於公眾的健康、安全、道德和一般福利的權力。”簡單來說，在澳門的海洋功能區劃則是公共權力去管理各公共部門和海域使用權人如何使用八十五平方公里海域的治理方法。Fara Counrtney and Jack Wiggin“海洋區劃意指一種方法，用以引導人們使用海洋，並最適化海洋資源之使用與提供海洋生態系統之保護。”同樣地Elliott A. Norse提出“海域區劃是以地點為基礎的生態管理系統，可以減少因分立且不相容之用所造成之衝突、不確定性與成本，以及確定某特定地區可如何被使用。”由此可見，區劃涉及工具和機制，即海洋治理的手段，然而這個關鍵在文本中着墨甚少。關於海洋治理的手段如同楊晶、稅兵、倪明選於《澳門特別行政區海域規劃：現存問題與科學展望》一文中對澳門海域規劃提出的建議：“通過不斷地豐富用海實踐，以海域管理統籌委員會為過渡，探索分散性海域管理體制的溝通協調機制，在必要條件具備時，應考慮設立《海域管理綱要法》最初文本所提及的，高位階高層級的統籌機關。”

換句話說，透過海洋功能區劃的機制以達到海洋治理的目標，而非概括的管控要求。以諮詢文本的內容為例，其提出“(1)用途管制要求；(2)用海方式控制要求；(3)海洋生態環境保護要求。”然而，在文本中難以找到對應的管控要求措施的具體內容。例如，海洋保護區劃分海洋自然保護區和海洋特別保護區，當中海洋自然保護區的管控要求：“……(b)允許適度開展紅樹林、濱海濕地等典型生態系統的保護和修復工程；……(d)適度保障旅遊文體、交通運輸、海洋觀測預報和防災減災等用海需求……”先就(b)來說，在海洋保護區下，為何進行保護或修復工程，需要適度開展？而不是積極開展？由誰允許？由誰推動？而(d)所提出的控管內容描述方式，更是有違區劃這手段的原意，旅遊文體、交通運輸、海洋觀測或防災已是不同範疇和使用需求，但在是次控管則是混為一點，未來透過甚麼機制或科學標準取得平衡、分配？

區劃涉及工具和機制，其背後包括了各項的專項研究，透過科學論證才能推動如何更有效使用八十五平方公里的海域，以及海域和對內陸的關係、對外區域合作的關係。

區劃建議圖不應流於現況的描繪

澳門陸地面積約三十三平方公里，海域面積八十五平方公里，可見澳門作為一個小小的海島城市，其海域規劃的重要性。“澳門處於珠江出口，屬於典型的灘塗地，是世界上填海造陸比例最高的區域之一。應以實現海域預先規劃、問題科學決策，從而達至向海而生，提高澳門特別行政區防洪防潮的抗災能力，更好地服務澳門海域發展及多元化經濟建設的目的。”（《澳門特別行政區海域規劃：現存問題與科學展望》）。然而，檢視文本提出的“海洋功能區劃建議圖（一級類）、海洋功能區劃建議圖（二級類）、海洋功能區劃建議圖（三級類）”的內容，大部分留於現況海域使用的現況，欠缺預先規劃的遠景和藍圖。

例如海洋功能區劃建議圖（一級類），較大比例的海洋保留區和較小比例的海洋保護區，其區劃理據是甚麼？文本提及海洋保留區是目前功能尚未明確，有待通過科學論證確定具體用途。筆者明白相關保留區用意和必要性，亦認同應劃設保留區，但對於海洋保護的角度是否宜從嚴處理，海洋保護區需要以整合性、系統性的方式管理，畢竟自然資源具有不可逆之特性。同樣地，較大比例的海洋保留區有待科學論證，可見是次的區劃的規劃支持專項研究有限。

在海洋功能區劃建議圖（二級類）中可見，基本上是整合了澳門總體規劃和現況使用而來，由其對氹西側紅樹林劃為海洋自然保護區以及沒有設保護的緩衝概念，間斷區劃海洋保留區就得知其有關區劃建議留於現況的描繪。同樣地，龍爪角一帶亦欠缺海岸珍貴自然資源的保護意識，梁冠峰曾指出“龍爪角岩岸濕地也是十分重要的海岸濕地，這裡是中華白海豚出沒的地方……”不論氹西側紅樹林、龍爪角岩岸濕地等，這些潮間帶是海與陸交界的地方，受潮汐的影響，潮間帶擁有極高之生物多樣性。然而，在相關的區劃建議圖和文本控管要求，對生態環境方面未能足夠體現在海域規劃的深度，尤其如何回應海域上各種珍貴生態資源的保護策略、優化遠景，以保護珍稀、瀕危海洋生物物種及其棲息地，以銜接區域生態規劃的目標。

海洋功能區劃未與陸地規劃銜接

最後在海洋功能區劃建議圖（三級類）中可見，有關的海洋功能區劃未能和陸地上的規劃作積極的銜接，土地上離不開休閒康體、各行各業、海洋科研、文化保育、交通、市政建設等土地使用的規劃。可是，在有關建議圖中未能充分反映陸地和海洋規劃如何相輔相成、協調互補，或者減少干擾和衝突的情況。在土地用途兼容，較難套用在海域區劃上，皆因整個海洋生態是流動的，在區劃上必須科學論證。舉例來說，在路環島的十月初五馬路至荔枝碗海岸一帶劃作為其他特殊用海區，檢視文本對其他特殊用海區的內容，未能對上陸地上的規劃，未見其對“被評定的不動產──荔枝碗船廠片區”在海域上有任何的區劃關連，更何況荔枝碗船廠片區除了文化遺產外，更具有珍貴的濕地生態資源。最後，在廢棄物處置用海區上計劃用作生態島，當時政府表示是參考新加坡的案例，且現正進行論證工作，期待政府完成後並公開報告，以讓社會大眾認識未來生態島的系統，減少和消除社會對其影響路環島南岸一帶的生態環境的疑慮。

海洋對澳門這個海島小城十分重要。當局更應就這些材料作廣泛推廣，未知有關的規劃或法案會否通過，期許未來當局在海洋議題上多加推廣教育，讓下一代了解無論在歷史上或未來發展，海洋對澳門的重要性。

高 崮