本澳鼓勵生育政策初探

根據統計暨普查局公佈，至二○二二年底全澳總人口672,800人，按年減少10,400人，主要因居澳外地僱員減少。十二月底外地僱員154,912人，按年減少16,186人。二○二二年新生嬰兒共4,344名，按年減少682名；出生率下跌至6.4‰，是一九八五年有記錄以來的歷史低位。全年死亡人數為3,004人，大幅增加684人；死亡率上升1.0個千分點至4.4‰，是自一九九一年以來的新高；老化指數則攀升10.7個百分點至94.4%，反映老年人口數目進一步接近少年兒童人口數目。

一、鼓勵生育政策未見成效

為了鼓勵生育，特區政府多年來也多次推出鼓勵生育優惠措施，如免費產檢、免費分娩、延長產假、制訂男士侍產假、提供十五年免費教育、書簿津貼、大學免息貸款、學生免費醫療、結婚補助等措施。二○一八年，特區政府更在《施政報告》提出，調升社保出生津貼至5,260元，父母雙方可以同時申請；同時推廣母乳餵哺、設立親子館、增加托額，以及優化各區休憩區及兒童遊樂設施等舉措，務求多管齊下，加強母親由懷孕至產後照顧，甚至嬰幼兒的支援，期望提高居民的生育意願。但總體效果未如理想，本澳出生率仍然持續下降，在去年更跌至有記錄的新低。

二、生育率持續下降的原因

據二○一九年一民間機構所做的“澳門居民生育意願調查”顯示，近七成受訪者認為，影響生育意願的主要因素依次包括：置業難、開支大、工作忙。當中，居住空間不足、育兒開支大及工作繁忙沒有足夠時間照顧降低生育意願分數最高，分別為八點五分、八點一六分及八點一三分；另外，子女教養問題造成沉重的壓力與負擔、社會競爭力不斷上升、社區親子設施及配套缺乏、托兒照顧服務支援不足、擔心有孩子後被綁住不自由、對養兒防老的期待大幅降低及擔心身材走樣或怕痛亦是影響生育意願的因素，分別為七點五二分、七點五分、七點四二分、七點一八分、六點三分、六點二二分及五點三分。其得出的結論為導致澳門生育率持續下降的最大原因就是房價太高，年輕人買不起房子，不敢結婚，更不敢生小孩；對於買了房子的年輕夫妻而言，最大的心力都用在住房開銷上面，也就不敢也不想生孩子。其次是生孩子的經濟因素，還包括托兒和未來教育費用太高，擔心負擔不起。另外就是就業環境，澳門工作時數相對其他歐美國家更長，適齡男女忙於工作、加班，擔心生了孩子以後自己沒有時間陪伴，因此打消生兒育女的念頭。

三、鄰近地區鼓勵生育的措施

從上述的調查可以發現，本澳生育率持續下降的原因與鄰近一些已發展的國家或地區相似，如新加坡、香港和台灣地區等，其中住屋和開支大的問題成為家庭考慮是否生育的主要因素，因此它們所推出一些鼓勵生育政策均包含相關措施：

（1）新加坡

新加坡近年推出一系列鼓勵生育措施，包括新生嬰兒（第1、2名嬰兒）現金獎勵最少1.1萬坡元（約6.4萬港元），第3名嬰兒及其後可獲得1.3萬坡元；育兒共同儲蓄戶口中的起步注資津貼為最少4,000坡元（約2.3萬港元）；在家長稅務回扣方面，首名子女出生年份獲5,000坡元稅務回扣，且按子女數目增加，以及設“在職母親子女評稅扣減”；成為母親有薪產假16星期、父親有薪侍產假兩星期；每月最多600坡元托兒資助；育兒夫婦優先購買“組屋”及資助額8萬坡元（約46.7萬港元）；輔助生殖科技的支援，政府共同支付75%費用等。因此，對於一個有兩名子女的新加坡家庭而言，當兒女年滿13歲時，所累計經濟誘因估計達15.7萬坡元（約91.5萬港元）。

（2）香 港

最近，香港特區政府在施政報告中提出鼓勵生育的措施，以締造有利育兒環境，而推出鼓勵生育措施的主要考慮，是香港的生育率多年來不斷下跌，如果不採取任何行動，情況逆轉的可能性很低，因此認為應該在政策上主導，令社會明白，政府希望社會提升生育率，其內容包括將向新生嬰兒發放二萬元現金獎勵，並讓有新生嬰兒的家庭提早一年獲編配公屋，以及在購買資助出售單位時增加抽籤機會和優先選樓。另外，設立每年最多十萬元的輔助生育服務稅項扣除，公營輔助生育服務名額將提高逾六成至1,800個等。

（3）台 灣

為了鼓勵生育，台灣當局多年來也多次推出鼓勵生育優惠措施，包括發放生育津貼、托兒費用補助，甚至是結婚補助等措施。另外，擴大不孕症治療和體外人工受精的補助對象，取消所謂的“排富條款”，不再僅限於中低收入戶家庭，只要是45歲以下已婚女性都可申請不孕症治療補助；改善對孕婦的照顧，將產前檢查的次數從10次提高為14次，同時增加產檢項目，孕婦享有的帶薪產檢假也從5日增加為7日。與此同時，在新生兒滿三歲之前，前6個月的育嬰假支薪比例從60%提高為80%，父母雙方均可享有。然而，儘管有優惠鼓勵措施，台灣生育率仍然持續下降，各項分析調查均顯示，其背後最大的原因就是房價太高，年輕人買不起房子，不敢結婚，更不敢生小孩。

從上述地區的鼓勵生育措施來看，它們都是採取一些複合式的措施，其中主要是解決住屋和開支大的問題，如新加坡育兒夫婦可優先購買“組屋”及資助額8萬坡元、香港新生嬰兒的家庭可提早一年獲編配公屋，以及在購買資助出售單位時增加抽籤機會和優先選樓。另外，台灣地區在新生兒滿三歲之前，前6個月的育嬰假支薪比例從60%提高為80%，父母雙方均可享有等，這些都可某程度解決或減輕欲生育的夫婦的住屋和日常開支大的問題。

四、建 議

對於上述本澳出生率持續下降的問題，特區政府必須正視，因為一旦一個國家或地區形成低生育率，會導致人口總數開始萎縮，長遠會導致勞動力不足、競爭力下降、社會撫養比率上升等社會問題，對社會的人口結構、經濟發展等造成負面影響。倘若一個政府沒有明確的生育政策及其他配套措施，是很難推動居民優生多育的。因此，現時歐美及亞洲不少國家地區都面對人口老化、低出生率等問題，各國區政府都在嘗試透過不同的方法，包括經濟政策、稅務優惠等，希望提升出生率。

本澳作為人均壽命較長、生育率較低的地區，人口老齡化現象尤為明顯，故過去亦有立法議員和社團代表曾建議政府從醫療、教育、住屋和社會保障等研究複合型的鼓勵生育政策。筆者認為，因為本澳已開始進入老齡化社會，為了適當補充本澳未來的勞動力，以使本澳社會可持續發展，特區政府確實應着手研究有關政策，故對於上述社會人士的觀點，筆者亦非常認同。倘若特區政府將鼓勵優生多育作為一項重要的政策，單純地只提出增加社會保障基金的生育津貼等來作為鼓勵本澳居民生育的誘因是不足夠的，應是多方政策的配合，當中涉及跨部門的協調和合作。基於此，筆者嘗試提出以下建議供特區政府參考：

1.設立一個跨範疇的工作小組

特區政府有需要設立一個跨範疇的工作小組，並至少需由司級或以上的官員來擔任主席，該小組的職責是負責研究和分析本澳現時生育率持續下降的原因和可採取的對策，從而向政府提出一些具針對性的措施，以期望提高本澳居民的生育意願。如前所述，特區政府為了鼓勵生育，多年來已推出多種鼓勵生育優惠措施，包括免費產檢、免費分娩、延長產假、制訂男士侍產假、提供十五年免費教育、書簿津貼、大學免息貸款、學生免費醫療、結婚補助等，但這些均較着重婦女由懷孕至產後照顧，以及嬰幼兒的支援，卻較為缺乏增加年輕夫婦的生育誘因的措施。對此，有關工作小組亦可因應社會不同時期的發展而進行持續深入的研究和探討，以制訂和推出一些鼓勵生育的措施。

2.解決年輕夫婦的住屋問題

在該小組成立後，筆者認為，首要工作就是需解決年輕夫婦的住屋問題，因為優生多育的主要對象就是年輕夫婦。另外，現時在本澳“衣、食、住、行”四方面，以“住”的成本最高，不論是租屋和自行置業，相信都成為現時年輕夫婦組織家庭時的最大負擔之一。因此，為了減輕他們在這方面的負擔，令他們可在財務壓力不大的情況下作生育計劃，筆者期望特區政府可優先在房屋政策方面着手，建議特區政府日後在遵循“社屋為主、經屋為輔”的原則下，可在未來公共房屋興建計劃中，增加社會房屋的數量比例，以滿足年輕夫婦的住屋需求。同時，在社會房屋申請條件中，可考慮適度地降低本澳居民申請社會房屋的門檻，以使其可將一些年輕夫婦亦納入為合資格的申請對象中，目的是幫助他們解決組織新家庭時遇到的住屋難題，使他們放下較大的財務包袱去作優生多育的計劃。

3.支援全職家庭主婦

婦女在優生多育起着關鍵的作用，全職婦女就是對一個育兒家庭起着穩定的作用，因為全職家庭主婦雖然並沒有直接參與社會的生產，但是她們在家照顧小孩子的起居飲食，令身邊的另一半可全心全意和無後顧之憂在外工作，其所付出的並不比社會的直接生產者少，因而她們是一個育兒家庭的穩定因素。據筆者所知，在一些歐洲先進國家的政府，由於進入了老齡化社會，為了鼓勵婦女生育和全職照顧家庭，倘若婦女願意成為全職家庭主婦，她們不但可以留職一至兩年，政府還會資助企業發給她們一半或以上的薪金。

例如瑞典早在一九七四年就實施的帶薪育兒假制度，鼓勵父母中斷工作在家照顧小孩，由政府支付部分薪水，除了產婦在嬰兒出生後得以休三個月的產假，支領原來薪水的八成外，父親在這段期間內也可請假十天，同樣支領原來薪水的八成。此外，嬰兒出生三個月後，父母還得以申請最長十六個月的帶薪育兒假，前十三個月向政府支領原來薪水的八成，後三個月每天支領十九歐元。在德國，政府規定停職在家照顧孩子的父母全年每月可得到相當於稅後月收入2/3的補貼，每月最高可達1,800歐元。如果父母中的一方繼續停職2個月，則可享受14個月的補貼，即最高為2.52萬歐元的生育福利津貼。另外，在俄羅斯，生育子女多的婦女會被人們稱為“英雄母親”，不僅放產假3年，而且工資獎金照發，職位保留到產假期滿。為了讓女性在生育後沒有後顧之憂，二○一三年十二月俄國杜馬通過法案，確保生育三個孩子的女性可以有4年半的產假在家照顧子女，並且會獲得一定的補助。為了鼓勵在職女性也積極生育，還規定產假時間算入工齡，女性可以隨時要求返回工作崗位。

由此可知，一些外國政府提供各種福利鼓勵婦女成為全職的家庭主婦，以照顧家庭中的小朋友，並採取措施使她們日後可具備充足的條件返回職場工作。因此，建議特區政府可考慮向她們提供應有的援助。隨本澳逐步進入老齡化社會，提升生育率成為本澳社會能否可持續發展的重要因素。因此，為了鼓勵婦女生育及使他們可全心全意照顧家庭，特區政府可參考上述外國政府援助全職家庭主婦的措施，向她們提供家庭津貼、照顧者津貼等，同時，建議協助因照顧家庭而暫時無法工作或被迫辭職的婦女提升技能，開辦婦女在家帶薪線上培訓課程，以支持和肯定她們對家庭的付出，為優生多育提供更多有利的條件。

4.持續制訂配套措施

在解決了年輕夫婦住屋和開支問題的基礎上，上述的工作小組仍需繼續在經濟、教育、醫療、家庭照顧及托兒等方面制訂一些具針對性的措施作出配合，才可有效提高居民的生育意願，從而有效達致特

區政府所提倡的優生多育的政策目的。

悠 閒